Payback dispositivi medici: atti regionali di ripiano devoluti al giudice ordinario (TAR Lazio n. 13788 del 28.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Costituisce attività meramente vincolata e ricognitiva, priva di margini di discrezionalità tecnica, quella con cui le Regioni e le Province Autonome, ai sensi dell’art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015, approvano l’elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici soggette al ripiano del superamento del tetto di spesa per gli anni 2015-2018 e individuano i relativi importi. Tale attività non implica una spendita di potere autoritativo, ma si colloca a valle di un rapporto paritario, instaurandosi un’obbligazione tra l’Amministrazione e l’impresa, la quale è titolare di un diritto soggettivo a contenuto patrimoniale al corretto calcolo del debitum. Ne deriva che la controversia avente ad oggetto detti provvedimenti regionali è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario, non ricorrendo un’ipotesi di giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art. 133 cod. proc. amm.. Il meccanismo di definizione agevolata del payback, introdotto dall’art. 7 d.l. n. 95/2025, costituisce un mero beneficio, la cui scelta di non avvalersi non radica la rilevanza della questione di legittimità costituzionale in un giudizio che non deve fare applicazione della norma.

Il Fatto

La società ricorrente, fornitrice di dispositivi medici, ha impugnato il decreto del Ministero della Salute del 6 ottobre 2022, recante le linee guida propedeutiche all’emanazione dei provvedimenti regionali in tema di ripiano del superamento del tetto di spesa per gli anni 2015-2018, nonché, con successivi motivi aggiunti, i provvedimenti con cui alcune Regioni hanno approvato gli elenchi delle aziende soggette al cd. payback, individuando gli importi dovuti. Ha altresì impugnato, con un ultimo ricorso per motivi aggiunti, la comunicazione con cui una Regione indicava le coordinate bancarie per il versamento della quota del 25% ai sensi dell’art. 7 d.l. n. 95/2025, contestando la legittimità costituzionale della norma che ha introdotto la definizione agevolata.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ha esaminato in primo luogo il ricorso introduttivo avverso le linee guida ministeriali, ritenendolo infondato. Ha rilevato che il sistema del payback era noto agli operatori sin dal 2015, sia nelle quote di ripiano (40% per il 2015, 45% per il 2016, 50% per il 2017 e 50% per il 2018), sia nel parametro del tetto di spesa nazionale del 4,4%, confermato per tutte le Regioni. La determinazione tardiva dei tetti regionali non integra quindi una lesione del legittimo affidamento, richiamando la Corte costituzionale n. 140/2024 che ha escluso profili di irretroattività. Il Collegio ha altresì respinto le censure sulla trasparenza del procedimento, ritenendo chiaro e puntuale l’iter di calcolo definito dai decreti ministeriali del 6 luglio e del 6 ottobre 2022, basato sui dati del modello CE consolidato alla voce “Dispositivi medici”. Ha infine escluso la violazione delle norme sull’evidenza pubblica, poiché il payback opera ab externo sulla sfera patrimoniale complessiva dei fornitori e non altera l’esito delle gare.

Quanto ai ricorsi per motivi aggiunti avverso i provvedimenti regionali, il TAR ne ha dichiarato l’inammissibilità per difetto di giurisdizione. Ha ricostruito il procedimento, evidenziando che le Regioni svolgono un’attività meramente esecutiva: la certificazione del superamento del tetto e la quantificazione dello scostamento sono competenze statali, mentre agli enti regionali è demandata la sola verifica contabile e la ricognizione del fatturato delle aziende. Tale attività, priva di qualsiasi margine di discrezionalità, non implica una spendita di potere autoritativo.

Secondo il consolidato criterio del petitum sostanziale, la controversia si radica nel quadro di un rapporto paritario, in cui la società è titolare di un diritto soggettivo a non pagare la somma richiesta, non intermediato dal potere amministrativo. Il Collegio ha richiamato la giurisprudenza della Cassazione a Sezioni Unite, affermando che appartiene al giudice ordinario la cognizione delle controversie in cui la pubblica amministrazione eserciti attività vincolata. Ha precisato che l’eventuale clausola di impugnabilità contenuta nei provvedimenti è priva di rilievo sulla natura della situazione giuridica azionata.

Infine, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 7 d.l. n. 95/2025 è stata ritenuta inammissibile per difetto di rilevanza, avendo la società dichiarato di non volersi avvalere della definizione agevolata. Il Tribunale ha comunque rilevato la non manifesta infondatezza, trattandosi di un meccanismo di definizione di un debito speciale, analogo alla disciplina fiscale di cui alla legge n. 197/2022, che non lede il diritto di difesa, non imponendo alcun obbligo di rinuncia all’azione. La causa può essere riassunta dinanzi al giudice ordinario entro il termine di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia, ai sensi dell’art. 11 cod. proc. amm..