Il payback dei dispositivi medici non lede affidamento e le quote regionali vanno dinanzi al giudice ordinario (TAR Lazio n. 11557 del 24.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il meccanismo del c.d. payback dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018, come delineato dall’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, non lede l’affidamento degli operatori, i quali erano consapevoli fin dal 2015 dell’esistenza del tetto di spesa e del conseguente obbligo di ripiano in caso di sforamento. La fissazione retroattiva dei tetti di spesa regionali, ancorata al parametro del 4,4% del fabbisogno sanitario standard, non integra violazione dei principi di irretroattività, certezza del diritto e libertà di impresa. Quanto al riparto di giurisdizione, il provvedimento regionale che definisce l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano e determina la quota dovuta ha natura meramente ricognitiva ed esecutiva: la regione esercita un’attività integralmente vincolata, priva di margini di discrezionalità, che dà luogo a una situazione di diritto soggettivo a contenuto patrimoniale del fornitore. Ne consegue che le controversie aventi ad oggetto la contestazione del quantum debeatur appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, non del giudice amministrativo, non vertendosi in materia di giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art. 133 c.p.a.

Il Fatto

Una società fornitrice di dispositivi medici, attiva nel quadriennio 2015-2018, ha impugnato dinanzi al TAR Lazio i provvedimenti statali e regionali con cui è stato attuato il meccanismo di ripiano del superamento del tetto di spesa. Il ricorso colpiva il decreto ministeriale del 6 luglio 2022 di certificazione dello sforamento e il decreto del 6 ottobre 2022 recante le linee guida propedeutiche, nonché la determinazione con cui la Regione Abruzzo aveva approvato gli elenchi delle aziende soggette al ripiano per ciascuna annualità, quantificando la somma dovuta in capo alla ricorrente.

La società deduceva plurimi vizi di legittimità, prospettando anche questioni di costituzionalità e la rimessione alla Corte di giustizia UE, lamentando in particolare la retroattività della fissazione dei tetti, la violazione dell’affidamento e l’alterazione dell’equilibrio economico delle gare. Chiedeva altresì il risarcimento del danno. Il TAR ha dato avviso d’ufficio ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a. sull’eventuale difetto di giurisdizione in relazione al decreto regionale.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha respinto i motivi di ricorso avverso i decreti ministeriali richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, che ha ritenuto il meccanismo del payback misura ragionevole e proporzionata, qualificandolo come contributo solidaristico rientrante nell’ambito dell’art. 23 Cost. ma rispettoso della riserva di legge, poiché la disciplina individua soggetti obbligati, oggetto della prestazione e procedure di determinazione. La Consulta ha altresì escluso la violazione dell’affidamento, essendo il sistema noto agli operatori fin dal 2015 e non essendo lo ius superveniens del 2022 innovativo sul piano sostanziale.

Il TAR ha fatto proprie tali conclusioni osservando che la ricorrente, come le altre imprese del settore, era edotta dell’alea contrattuale: la misura del tetto nazionale, fissato al 4,4% del fabbisogno standard, era già nota, e il successivo accordo del 2019 l’ha solo replicata a livello regionale. L’assenza di margini di affidamento tutelabile esclude pertanto le censure di retroattività e di lesione della libertà di impresa, dovendo gli operatori orientare i propri comportamenti secondo l’ordinaria diligenza, consapevoli del rischio di dover concorrere al ripiano in caso di sforamento.

Quanto al decreto della Regione Abruzzo, il Collegio ne ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. La norma attribuisce alle regioni un compito meramente attuativo-esecutivo: verifica della documentazione contabile, definizione dell’elenco delle aziende e imposizione del pagamento, senza alcuna discrezionalità, nemmeno tecnica. L’attività è interamente vincolata nei presupposti, nel contenuto e nelle modalità, riducendosi a una ricognizione contabile del fatturato e a una riepilogazione degli importi già determinati a monte. Si instaura così un rapporto paritario tra amministrazione e fornitore, in cui il creditore vanta un diritto soggettivo al corretto calcolo della somma dovuta secondo la percentuale fissata ex lege, con la conseguente applicazione del criterio del petitum sostanziale.

La controversia, radicata a valle dell’esercizio del potere autoritativo statale, appartiene quindi alla giurisdizione ordinaria, potendo essere riproposta dinanzi a essa entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia ai sensi dell’art. 11 c.p.a.. Le spese di lite sono state integralmente compensate.