Natura contrattuale delle penali per violazione dei livelli di servizio e riduzione officiosa ex art. 1384 cod. civ. (TAR Lazio n. 14613 del 04.09.2026)

Principi di diritto (Massima)
Le penali irrogate dal concessionario per il mancato rispetto dei livelli di servizio previsti dall’Allegato 2 alla convenzione di concessione per la gestione della rete telematica degli apparecchi da intrattenimento non costituiscono sanzioni amministrative, ma assolvono a una funzione esclusivamente civilistica di predeterminazione convenzionale del danno da inadempimento, riconducibile allo schema della clausola penale ex art. 1382 cod. civ.; tale natura non è esclusa dal richiamo normativo alle “sanzioni” contenuto nell’art. 1, comma 78, lett. b), n. 23, della legge n. 220/2010, che specifica la previsione “a titolo di penali”. Ne consegue l’inapplicabilità della legge n. 689/1981 e dei relativi principi in tema di elementi soggettivo e tempestività della contestazione. In materia di prova, trova applicazione la regola ex art. 1218 cod. civ., per cui il creditore deve allegare l’inadempimento, mentre il debitore è gravato della prova liberatoria. Il giudice, conoscendo dell’intero rapporto, può esercitare officiosamente il potere di riduzione della penale manifestamente eccessiva ex art. 1384 cod. civ., anche facendo applicazione del minimo edittale convenzionale.

Il Fatto

La società ricorrente, titolare di una concessione per la gestione della rete telematica degli apparecchi da intrattenimento, riceveva da ADM una comunicazione di avvio del procedimento per l’irrogazione delle penali per il mancato rispetto di alcuni livelli di servizio nei periodi di rilevazione 2015 e 2016. All’esito del contraddittorio, l’Agenzia irrogava un importo complessivo ridotto a euro 289.443,13.

La società ha impugnato il provvedimento finale unitamente alla determinazione direttoriale del 2021 che ha definito i criteri generali di quantificazione delle penali, deducendo cinque motivi incentrati sulla natura sanzionatoria delle somme irrogate, sulla violazione dei principi di proporzionalità e sul difetto di motivazione e di prova.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ha anzitutto escluso la natura sanzionatoria delle penali, qualificandole come clausola penale di natura contrattuale, in quanto conseguenza dell’inadempimento degli obblighi convenzionali e non di un illecito amministrativo. Il richiamo al termine “sanzioni” contenuto nell’art. 1, comma 78, lett. b), n. 23, della legge n. 220/2010 non ne altera la natura, dal momento che la medesima disposizione le prevede “a titolo di penali”, evocando il modello codicistico; la previsione della responsabilità “anche a titolo di colpa” si concilia con la concezione soggettiva dell’inadempimento ex art. 1218 cod. civ.

Il Collegio ha ritenuto infondate le censure relative alla mancata applicazione della legge n. 689/1981, rilevando che la penale contrattuale non è permeabile agli istituti propri delle sanzioni amministrative, come l’irretroattività e la tempestività della contestazione. La determinazione direttoriale del 2021 ha valenza specificativa di criteri già rinvenibili nella norma primaria, sicché la sua adozione tardiva non incide sulla legittimità delle penali.

Il Tribunale ha invece ritenuto fondate le censure relative all’eccessività dell’importo irrogato, esercitando officiosamente il potere di riduzione ex art. 1384 cod. civ.. La penale è stata considerata manifestamente eccessiva in ragione della notevole distanza temporale tra gli inadempimenti e la contestazione — sintomo di un interesse flebile del concedente — e dell’applicazione retroattiva dei criteri di quantificazione introdotti solo nel 2021, che non hanno consentito al concessionario di profilarsi ex ante le conseguenze della propria condotta.

Quanto al riparto dell’onere probatorio, il giudice ha applicato la regola ex art. 1218 cod. civ., secondo cui il creditore deve allegare l’inadempimento mentre il debitore deve provare l’impossibilità della prestazione derivante da causa non imputabile; ADM ha soddisfatto l’onere di allegazione indicando i disservizi, mentre la società ricorrente, che aveva accesso ai dati nell’area riservata, non ha fornito prova liberatoria. Il ricorso è stato quindi accolto nei limiti della riduzione della penale, con annullamento del provvedimento e rinvio ad ADM per gli ulteriori provvedimenti, da adottare nel rispetto dei criteri indicati.