Affidamenti infragruppo e vigilanza del concedente: il ribasso è verificabile solo sul progetto esecutivo (TAR Lazio n. 14346 del 24.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
La facoltà della concessionaria autostradale di procedere ad affidamenti infragruppo è conformata dalla necessità che la determinazione del ribasso sia sottoposta al sindacato dell’ente concedente, il quale esercita un potere di vigilanza e controllo sulla corretta esecuzione del rapporto concessorio. Tale potere ha natura successiva e non autorizzatoria, non configurandosi un’attività privatistica subordinata ad un atto di assenso preventivo. L’esercizio della verifica presuppone la conoscenza puntuale della natura delle lavorazioni, della classificazione per categorie e classifiche e dell’importo complessivo dei lavori riconosciuto dal concedente, dati che solo lo stadio della progettazione esecutiva può offrire. Ne consegue che il concedente legittimamente differisce lo scrutinio del ribasso ad un momento successivo alla redazione del progetto esecutivo, restando irrilevante la circostanza che l’affidamento avvenga mediante accordo quadro o appalto integrato, formule contrattuali che non elidono la rilevanza di tale livello progettuale.

Il Fatto

La società ricorrente, concessionaria dell’autostrada A15 Parma-La Spezia con prolungamento per Mantova, aveva sottoscritto con Anas una convenzione che riconosceva la facoltà di eseguire in proprio alcuni lavori oggetto di concessione, anche mediante affidamento diretto ai propri soci o società collegate. In relazione ad un intervento qualificato come “Accordo quadro per la progettazione e interventi di innovazione tecnologica”, la concessionaria trasmetteva al concedente i dati afferenti ai lavori, incluso il ribasso di applicazione calcolato secondo la Circolare Anas dell’11.5.2012. Con nota del 28.3.2023, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti comunicava di non poter esaminare l’istanza, atteso che il progetto esecutivo non era stato presentato e l’importo dei lavori non era stato approvato dal concedente. A seguito di una successiva nota del 25.5.2023 con cui la concessionaria trasmetteva il progetto di fattibilità tecnica economica, il Ministero ribadiva il proprio diniego con provvedimento del 21.6.2023. La società impugnava entrambi gli atti innanzi al TAR Lazio.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ha preliminarmente scrutinato l’eccezione di inammissibilità per carenza di interesse ad agire sollevata dalla difesa erariale. Pur riconoscendo che le note impugnate non precludevano irrimediabilmente l’acquisizione del bene della vita, il Collegio ha rilevato che si era concretato un arresto procedimentale idoneo ad incidere sulla sfera giuridica della ricorrente, integrando così l’interesse al gravame.

Nel merito, il TAR ha ricostruito la natura del potere esercitato dal concedente in materia di affidamenti infragruppo, richiamando il consolidato orientamento secondo cui l’atto di “autorizzazione” all’applicazione del ribasso costituisce in realtà un atto di vigilanza che segue l’esercizio dell’attività del privato, non lo precede (Cons. Stato, IV, n. 9315 del 19/11/2024; Cons. Stato, V, n. 4876 del 5/6/2025). La finalità della Circolare Anas è quella di autovincolare il concedente al rispetto di parametri univoci per il calcolo dei ribassi, garantendo la libera concorrenza del mercato e impedendo che la concessionaria ottenga indebiti vantaggi tariffari.

La natura successiva e non impediente del controllo ha indotto il Collegio a ritenere ragionevole la scelta dell’Amministrazione di differire lo scrutinio ad un momento in cui la stabilizzazione dei dati contabili relativi al costo dell’intervento consenta un attendibile esercizio della verifica. La progettazione di fattibilità tecnica economica e gli atti programmatici dell’accordo quadro non offrono il necessario grado di puntualità dei dati relativi a categorie, classifiche e importi, che solo la progettazione esecutiva può garantire. Anche la circostanza che l’affidamento avvenga mediante accordo quadro o appalto integrato non scalfisce tale conclusione, atteso che dette formule contrattuali, per la loro flessibilità, comportano un potenziale livello di mutazione delle lavorazioni tale da rendere ancor più necessaria la definizione progettuale esecutiva.

Quanto al provvedimento impugnato con i motivi aggiunti, il TAR ha ritenuto la legittimità della nota originaria idonea ex se a deprivare di interesse la coltivazione del gravame ulteriore, comunque infondato per le medesime ragioni. Il Collegio ha infine escluso la dedotta violazione della Circolare n. 11573/23, osservando che il riferimento agli importi dei lavori soggetti a ribasso, nel caso di accordi quadro, non può che riferirsi ai contratti applicativi e alla successiva progettazione esecutiva. Il ricorso e i motivi aggiunti sono stati pertanto respinti, con compensazione delle spese di lite.