Sanzione per omessa demolizione illegittima nei confronti del mero utilizzatore della struttura abusiva (TAR Abruzzo n. 301 del 30.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’ingiunzione di demolizione e la conseguente sanzione pecuniaria per l’omessa ottemperanza possono essere legittimamente dirette nei confronti dell’utilizzatore o detentore dell’opera abusiva solo se tale soggetto sia anche personalmente responsabile dell’abuso, in quanto proprietario dell’immobile o autore materiale della costruzione. Il mero utilizzatore, che sia titolare di un diritto personale di godimento e non abbia alcun potere giuridico di demolire il bene, non può essere considerato legittimo destinatario dell’ordine ripristinatorio. La circostanza di utilizzare un’opera edilizia abusiva non è di per sé sufficiente a fondare il titolo di responsabilità, a meno che non si tratti di un soggetto che abbia una disponibilità piena del bene. È altresì illegittima l’irrogazione della sanzione pecuniaria in misura massima senza che l’Amministrazione abbia analizzato le posizioni giuridiche di ciascun soggetto coinvolto e il potere che essi avevano sul bene e quindi sulla possibilità di adempiere all’ordine di demolizione.

Il Fatto

L’Amministrazione comunale, con atto del 17 aprile 2024, disponeva l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale ex art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380/2001 di una struttura prefabbricata, insistente su una piazzola di un campeggio, realizzata senza titolo edilizio in area soggetta a vincolo, nonché dell’area di sedime, per mancata ottemperanza all’ordinanza di demolizione. Con il medesimo atto, irrogava alla ricorrente la sanzione pecuniaria di € 20.000,00 ex art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001. La ricorrente, che aveva utilizzato la piazzola in forza di un contratto di locazione annuale e aveva acquistato un kit di bungalow montabile, impugnava il provvedimento deducendo violazione dell’art. 31, comma 4-bis, del D.P.R. n. 380/2001, violazione del principio di proporzionalità ed eccesso di potere per errore sui presupposti e difetto di istruttoria.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ha dichiarato improcedibile il ricorso per sopravvenuta carenza di interesse con riferimento all’atto acquisitivo, alla luce della dichiarazione del difensore, e ha respinto l’eccezione di inammissibilità sollevata dall’Amministrazione, ritenendo che l’impugnativa contenesse censure specificamente rivolte alla sanzione amministrativa pecuniaria.

Nel merito, il Collegio ha richiamato il principio secondo cui il fatto di utilizzare un’opera edilizia abusiva non è di per sé sufficiente a fondare la legittimazione passiva all’ingiunzione di demolizione, ben potendo l’utilizzatore essere un terzo completamente estraneo alla realizzazione dell’opera, come un affittuario o un comodatario (richiamando Cons. Stato, 20 giugno 2022, n. 5031). Ha quindi affermato che l’ingiunzione di demolizione all’utilizzatore o al detentore dell’opera abusiva è legittima solo se tale soggetto sia anche personalmente responsabile dell’abuso, dovendo in caso contrario essere diretta nei confronti del proprietario o del soggetto al quale sia materialmente ascrivibile l’abuso.

Il Tribunale ha poi affrontato la questione della natura giuridica dei bungalow, affermando che, essendo stabilmente infissi al suolo e collegati alle reti, essi sono beni immobili per accessione ai sensi dell’art. 934 cod. civ., appartengono al proprietario del suolo. Ha precisato che un eventuale contratto di natura personale per il posizionamento delle strutture non può derogare al fenomeno dell’accessione, laddove presupponga il mantenimento della loro natura mobile, incompatibile con il dato fattuale accertato, con conseguente nullità per inesistenza dell’oggetto.

Il Collegio si è consapevolmente discostato dall’orientamento del Giudice d’appello (cfr. sentenza n. 5239/2025), ritenendo che nel caso di specie la ricorrente fosse al più un mero utilizzatore sulla base di titolo personale di godimento, e non proprietario, possessore o utilizzatore nella disponibilità autonoma del bene. Ha evidenziato che dal processo penale era emerso come gli acquirenti avessero acquistato solo un kit bungalow montabile, con il quale era stata poi realizzata, a loro insaputa, una vera e propria abitazione infissa al suolo.

Pertanto, l’Amministrazione ha sanzionato un soggetto che ex ante non aveva alcun potere giuridico di demolire l’opera, non essendone proprietario, né aveva alcuna responsabilità sulla sua realizzazione. Il Comune si è limitato ad applicare il massimo della sanzione a tutti i soggetti coinvolti, senza analizzare le posizioni giuridiche di ciascuno e il potere che essi avevano sul bene. Il Tribunale ha quindi accolto il ricorso e ha annullato la sanzione pecuniaria impugnata, condannando l’Amministrazione alla refusione delle spese di lite.