La modifica delle ordinanze di protezione civile sul destinatario dei rimborsi ha efficacia esterna e non retroattiva (Cass. civ. Sez. 1 n. 14416 del 15.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’ordinanza di protezione civile che, modificando la precedente disciplina, attribuisce le somme oggetto di rimborso a un diverso soggetto commissariale ha efficacia esterna, incidendo direttamente sul rapporto sostanziale tra l’ente gestore obbligato alla restituzione e il nuovo destinatario delle somme, e non si limita a regolare i rapporti interni tra i commissari delegati. Tale disposizione si applica ai pagamenti effettuati successivamente alla sua entrata in vigore, senza che la sua applicazione a un pagamento eseguito in data anteriore all’adozione di una successiva ordinanza configuri un’illegittima applicazione retroattiva, ove il giudice di merito abbia correttamente applicato la disciplina vigente al momento del pagamento. È inammissibile il ricorso per cassazione che non censuri tutte le rationes decidendi, autonome e ciascuna sufficiente a sorreggere la decisione impugnata.

Il Fatto

Il Consorzio, gestore di una discarica realizzata per fronteggiare l’emergenza rifiuti in Campania, aveva versato al Prefetto di Napoli, quale commissario delegato, una somma a titolo di restituzione dei costi di investimento finanziati. Successivamente, ritenendo di aver pagato un importo superiore al dovuto alla luce delle intervenute modifiche normative, il Consorzio aveva convenuto in giudizio le amministrazioni per ottenere la restituzione dell’eccedenza.

Il Tribunale accoglieva la domanda, condannando il Prefetto alla restituzione, e la Corte d’appello confermava la decisione, respingendo anche la domanda riconvenzionale del Prefetto avente ad oggetto il pagamento di ulteriori somme per avanzi di gestione. Avverso la sentenza d’appello proponevano ricorso per cassazione il Ministero dell’interno e la Presidenza del Consiglio dei Ministri.

La Motivazione della Corte

In via preliminare, la Corte ha respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dal controricorrente, il quale aveva dedotto la consumazione del potere di impugnazione per effetto della notifica di un primo ricorso non depositato. Richiamando il principio delle Sezioni Unite n. 10266 del 2018, la Corte ha affermato che la mera notifica del primo ricorso non determina la consumazione del potere di impugnazione, essendo ammissibile la proposizione di un secondo ricorso, ancorché con nuovi motivi, qualora il primo non sia stato depositato e non sia stata dichiarata l’improcedibilità.

Nel merito, la Corte ha affrontato il primo motivo di ricorso, con cui i ricorrenti deducevano che la modifica normativa, attribuendo al Presidente della Regione Campania la titolarità delle somme da restituire, avrebbe disciplinato esclusivamente i rapporti interni tra i commissari delegati. La Corte ha disatteso tale tesi, rilevando che la formulazione della disposizione, unitamente alla previsione delle somme escluse dall’obbligo di restituzione, depone per un’efficacia esterna della norma, che incide sul rapporto tra gli enti gestori e i soggetti destinatari dei rimborsi.

Quanto alla dedotta applicazione retroattiva dell’ordinanza ministeriale n. 2774 del 31/03/1998, la Corte ha osservato, sulla base del principio tempus regit actum, che la Corte d’appello aveva correttamente applicato al pagamento, effettuato in data 09/03/1998, la disciplina introdotta dall’ordinanza ministeriale n. 2560 del 02/05/1997, vigente a quella data. La successiva ordinanza è stata, quindi, considerata solo ai fini della valutazione della domanda di restituzione, senza alcuna applicazione retroattiva.

Il secondo motivo di ricorso è stato, invece, dichiarato inammissibile. La Corte ha rilevato che la sentenza impugnata si fondava su una pluralità di rationes decidendi, tra cui quella relativa alla mancata prova dell’esistenza di avanzi di gestione, che i ricorrenti non avevano specificamente censurato. Tale omissione, in applicazione del principio per cui è inammissibile il ricorso che non formuli doglianze avverso una delle autonome ragioni poste a fondamento della decisione, rendeva ultronea la verifica delle restanti censure.

Il ricorso è stato, pertanto, rigettato, con condanna dei ricorrenti alla rifusione delle spese processuali e distrazione in favore del difensore del controricorrente.