Revoca di contributo per inadempimenti successivi: giurisdizione del giudice ordinario (Cass. civ. Sez. Un. n. 16761 del 28.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
In materia di controversie riguardanti la concessione e la revoca di contributi e sovvenzioni pubbliche, il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo va attuato sulla base del generale criterio fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata, identificata attraverso il petitum sostanziale e la causa petendi. Spetta al giudice ordinario la controversia relativa alla legittimità della revoca di un finanziamento pubblico qualora essa si fondi sull’asserito inadempimento, da parte del beneficiario, degli obblighi a cui la concessione del contributo è subordinata, poiché il provvedimento amministrativo si pone come meramente ricognitivo del venir meno di un presupposto per la fruizione del beneficio, incidendo su una posizione di diritto soggettivo del suo titolare e non implicando alcuna valutazione discrezionale. Di contro, la revoca d’ufficio per vizi di legittimità originari attiene all’esercizio del potere di autotutela e incide su posizioni di interesse legittimo, con giurisdizione del giudice amministrativo. Il giudice adito può sollevare il conflitto negativo di giurisdizione ai sensi dell’art. 11, comma 3, c.p.a. entro la prima udienza di trattazione, da intendersi in senso sostanziale, restando irrilevante l’emissione di un’ordinanza ex art. 73, comma 3, c.p.a., che non comporta la consumazione del relativo potere.

Il Fatto

La controversia trae origine dal decreto di concessione di un finanziamento pubblico per l’esecuzione di opere di miglioramento fondiario, emesso dall’Ispettorato Provinciale dell’Agricoltura. A seguito degli accertamenti della Guardia di Finanza, che avevano riscontrato irregolarità contabili, l’Amministrazione adottò il provvedimento di revoca della concessione e dei successivi decreti di erogazione, richiedendo la restituzione delle somme già corrisposte, maggiorate degli interessi. La ricorrente, dopo il rigetto del ricorso gerarchico, convenne l’Amministrazione dinanzi al Tribunale civile, chiedendo la declaratoria della decadenza del diritto alla ripetizione e della prescrizione dell’azione, nonché il riconoscimento del diritto alla conservazione degli importi.

Il giudice ordinario declinò la propria giurisdizione in favore del giudice amministrativo. La ricorrente ripropose la domanda, ai sensi dell’art. 59, l. n. 69/2009, dinanzi al TAR, che, ritenendo la propria giurisdizione, sollevò conflitto negativo di giurisdizione d’ufficio, rimettendo gli atti alle Sezioni Unite della Corte di cassazione.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite hanno preliminarmente esaminato la tempestività del conflitto negativo di giurisdizione sollevato dal TAR. Hanno ricordato che la barriera preclusiva entro cui, ai sensi dell’art. 11, comma 3, c.p.a., è consentito al giudice amministrativo di sollevare anche d’ufficio il conflitto è identificata con la prima udienza, da intendersi in senso sostanziale, ossia quella di discussione che dà luogo alla reale trattazione e decisione della causa. Nel caso di specie, la sollevazione è avvenuta entro tale termine, risultando ininfluente l’adozione di un’ordinanza ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., atto processualmente neutro che non consuma il relativo potere.

Nel merito, la Corte ha ribadito che la giurisdizione si determina sulla base della domanda e che, ai fini del riparto, occorre aver riguardo al petitum sostanziale, identificato in funzione della causa petendi, ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio. Le Sezioni Unite, quale giudice anche del fatto nelle questioni di giurisdizione, hanno accertato che la revoca del finanziamento era stata disposta non per vizi di legittimità originari relativi alla fase pubblicistica del rapporto, bensì per fatti successivi alla concessione del beneficio e all’erogazione dell’anticipazione, ossia per l’inadempimento degli obblighi di corretta certificazione della spesa gravanti sulla beneficiaria.

La Corte ha quindi richiamato il principio per cui, qualora la revoca del finanziamento pubblico si fondi sull’asserito inadempimento degli obblighi cui la concessione era subordinata, il provvedimento amministrativo si pone come meramente ricognitivo del venir meno di un presupposto per la fruizione del beneficio, incidendo su una posizione di diritto soggettivo e non implicando alcuna valutazione discrezionale. In tal caso la giurisdizione spetta al giudice ordinario, mentre la revoca per vizi di legittimità originari, attenendo al corretto esercizio del potere di autotutela, resta devoluta al giudice amministrativo.

La controversia è stata quindi ritenuta di competenza del Tribunale di Caltanissetta, con declaratoria della giurisdizione del giudice ordinario e cassazione dell’ordinanza impugnata, senza pronuncia sulle spese processuali, stante la natura officiosa del conflitto e la mancata attività difensiva delle parti in questa fase.