Legittimazione passiva della ASL per i crediti delle strutture accreditate (Cass. civ. Sez. 3 n. 16817 del 29.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nei rapporti tra strutture sanitarie accreditate e Servizio sanitario nazionale, la legittimazione passiva rispetto all’azione di adempimento promossa dal soggetto erogatore spetta all’azienda sanitaria locale che ha stipulato l’accordo contrattuale, ai sensi dell’art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992. L’art. 1, comma 10, d.l. n. 324/1993, convertito in legge n. 423/1993, configura una disciplina derogatoria che richiede, per attribuire la veste di debitore a un soggetto diverso dalla ASL territorialmente competente, uno specifico atto di “incarico” adottato dall’ordinamento regionale, non essendo sufficiente la qualifica di ente finanziatore della Regione. La regola generale dell’art. 1372, secondo comma, c.c. impedisce che gli effetti del contratto concluso tra ASL e struttura accreditata si riverberino in danno di un terzo estraneo al rapporto negoziale. Spetta pertanto alla ASL, e non alla Regione, rispondere delle obbligazioni di pagamento delle prestazioni erogate in regime di accreditamento, salvo che una disposizione di legge regionale o un provvedimento richiamato in ambito contrattuale indichino un diverso ente incaricato per gli anni in contestazione.

Il Fatto

Una società polispecialistica, operante in regime di accreditamento con il Servizio sanitario nazionale, aveva convenuto in giudizio la ASL territorialmente competente per ottenere la condanna al pagamento delle integrazioni della remunerazione dovuta per le prestazioni sanitarie rese in esecuzione degli accordi contrattuali intercorsi tra le parti. Il tribunale aveva rigettato la domanda, ma la Corte d’appello di Roma, riformando la decisione di primo grado, aveva accolto la pretesa della società, affermando la sussistenza della legittimazione passiva della ASL convenuta.

Avverso la sentenza d’appello, la ASL proponeva ricorso per cassazione, censurando la decisione per violazione dell’art. 1, comma 10, d.l. n. 324/1993, convertito in legge n. 423/1993, dell’art. 2 d.lgs. n. 502/1992 e dell’art. 2, comma 2, lett. c), legge reg. Lazio n. 18/1994. La ricorrente sosteneva che la legittimazione passiva dovesse spettare alla Regione Lazio, quale ente finanziatore del sistema sanitario regionale, e non già alla ASL, rimasta estranea all’obbligazione di pagamento. Il procedimento era stato sospeso in attesa della risoluzione della questione da parte delle Sezioni Unite, intervenuta con la sentenza n. 34301 del 27/12/2025.

La Motivazione della Corte

La Corte di cassazione ha richiamato il principio di diritto sancito dalle Sezioni Unite n. 34301 del 27/12/2025, secondo cui la legittimazione passiva nelle azioni promosse dai soggetti che erogano prestazioni sanitarie in regime di convenzione spetta alle aziende sanitarie locali, in difetto di una disposizione di legge regionale o di un provvedimento dell’autorità regionale, richiamato in ambito contrattuale, che indichi un diverso ente incaricato del pagamento per gli anni in contestazione.

Il Collegio ha ricostruito l’evoluzione normativa del sistema, evidenziando come la riforma attuata dal d.lgs. n. 502/1992 e successivamente dal d.lgs. n. 229/1999 (c.d. Riforma Bindi) abbia attribuito alle ASL, dotate di personalità giuridica pubblica e autonomia imprenditoriale, il potere di stipulare gli accordi contrattuali con le strutture accreditate, riservando alle Regioni esclusivamente compiti di programmazione, coordinamento e vigilanza. La fonte dell’obbligazione pecuniaria dedotta in giudizio è pertanto il contratto concluso tra la ASL e la struttura accreditata, che opera come strumento funzionale alla regolazione degli aspetti patrimoniali del rapporto.

Quanto all’art. 1, comma 10, d.l. n. 324/1993, la Corte ha precisato che tale disposizione, nel riferirsi all’«ente incaricato del pagamento del corrispettivo», non individua affatto la Regione quale soggetto legittimato passivo, né configura in capo a quest’ultima una sorta di posizione di garanzia rispetto ai debiti contratti dalle ASL. Per escludere la legittimazione passiva della ASL contraente occorre uno specifico atto di “incarico” adottato dall’ordinamento regionale, come nel caso della delibera della Giunta regionale del Lazio n. 1761/2002 che aveva accentrato il servizio di pagamento nell’azienda ospedaliera San Giovanni – Addolorata, modello organizzativo poi abbandonato dalla Regione.

La Corte ha quindi escluso che l’art. 2, comma 2, lett. c), legge reg. Lazio n. 18/1994 possa fondare la legittimazione passiva della Regione, trattandosi di norma che si limita a ricondurre all’ente regionale l’attività di programmazione e di assegnazione delle risorse finanziarie alle ASL, le quali vengono indirettamente individuate come le interfacce nei rapporti con i centri privati accreditati. In assenza di un provvedimento che indichi un diverso soggetto incaricato del pagamento, gli effetti del contratto concluso tra ASL e struttura accreditata non possono riverberarsi, secondo le regole generali civilistiche, in danno di un soggetto terzo come la Regione, rimasta estranea alla stipulazione degli accordi. Sulla base di tali premesse, il ricorso è stato rigettato, con compensazione integrale delle spese del giudizio di legittimità in ragione della complessità delle questioni trattate.