Edificabilità dell’area inclusa in piano consortile (Cass. civ. Sez. 1 n. 14689 del 18.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’accertamento della natura edificabile di un’area ai fini della determinazione dell’indennità di esproprio non può limitarsi alla verifica della sua inclusione in una zona territoriale omogenea del piano regolatore comunale destinata ad attività industriali, ma deve considerare la complessiva disciplina urbanistica applicabile, ivi comprese le previsioni dei piani dei consorzi per lo sviluppo industriale recepiti dallo strumento comunale. I vincoli di destinazione che impongono l’uso pubblico del suolo, ancorché contenuti in piani di secondo livello, assumono carattere conformativo o preordinato all’espropriazione a seconda della loro natura generale o particolare; in quest’ultimo caso, ove incidano su beni determinati in funzione della localizzazione di un’opera pubblica, da essi deve prescindersi nella qualificazione dell’area, con conseguente necessità di fare riferimento alla previgente destinazione (Cass. n. 4200 del 2001; Cass. Sez. Un. n. 28051 del 2008; Cass. n. 20230 del 2016). Deve, pertanto, escludersi che la sola inclusione in una zona “D” del P.R.G. comporti automaticamente la natura edificatoria del fondo.

Il Fatto

Il Consorzio per lo sviluppo industriale della Provincia di Rieti promuoveva l’espropriazione di alcuni terreni per la realizzazione di un parcheggio pubblico a servizio dell’ospedale di Rieti. Tra i fondi espropriati vi era quello di un privato, di mq. 5.940, ricompreso nel perimetro del Consorzio e destinato, dal piano consortile, a parcheggi pubblici e viabilità. Il collegio tecnico determinava l’indennità in euro 612.326,00, riconoscendo al terreno natura edificabile. Il Consorzio e l’impresa aggiudicataria dei lavori proponevano opposizione ai sensi degli artt. 29 del d.lgs. n. 150/2011 e 54 del d.P.R. n. 327/2001, sostenendo che il terreno, essendo destinato a uso pubblico, non avrebbe dovuto essere qualificato come edificabile. La Corte d’appello di Roma, con ordinanza n. 522/2020, accoglieva parzialmente l’opposizione e determinava l’indennità in euro 504.047,79.

La Motivazione della Corte

La Corte di cassazione ha accolto il primo e il secondo motivo del ricorso principale, ritenendo fondata la censura secondo cui la Corte d’appello aveva erroneamente circoscritto la propria indagine alla sola verifica dell’inclusione del terreno nella sottozona “D1” del P.R.G., destinata a impianti industriali, senza considerare la disciplina del piano consortile, da essa stessa richiamata.

La decisione si fonda sul principio già affermato da Cass. n. 4200 del 2001, richiamato in motivazione, secondo cui il piano regolatore comunale resta l’unica fonte diretta dell’assetto urbanistico e il piano ASI, anche quando recepito, non ha effetti immediati sulla qualificazione dei suoli. La Corte ha inoltre ribadito l’orientamento delle Sezioni Unite n. 28051 del 2008: il carattere conformativo di una variante dipende dai requisiti oggettivi dei vincoli, che devono incidere su una generalità di beni. Se il vincolo è particolare e grava su beni determinati in funzione della localizzazione di un’opera pubblica, esso è preordinato all’espropriazione e non può essere utilizzato per qualificare l’area come edificabile ai fini indennitari.

Nella specie, la Corte d’appello non ha compiuto le indagini richieste: non ha verificato se la destinazione a parcheggio pubblico e viabilità, prevista dal piano consortile e recepita dal P.R.G., costituisse un vincolo di natura generale o un vincolo particolare, né ha valutato la rilevanza di tale destinazione ai fini della qualificazione dell’area. Ha, quindi, errato nel ritenere sufficiente, per affermare la natura edificatoria del terreno, la sola inclusione nella zona “D1”, senza considerare la specifica destinazione a uso pubblico. Per effetto dell’accoglimento dei primi due motivi, sono rimasti assorbiti gli altri motivi del ricorso principale e il ricorso incidentale. L’ordinanza è stata cassata con rinvio alla Corte d’appello di Roma in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità, con l’obbligo di uniformarsi al principio di diritto sopra enunciato.