Risarcimento del danno da annullamento del diniego: il difetto di nesso causale per la radicale trasformazione del progetto (TAR Lombardia n. 3306 del 22.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo negativo per vizi motivazionali e istruttori non determina di per sé il diritto al risarcimento del danno, il quale presuppone la prova della spettanza del bene della vita e la sussistenza del nesso di causalità tra l’agere illegittimo e il pregiudizio lamentato. Tale nesso è escluso quando, in sede di riedizione del potere, l’amministrazione, sulla base del progetto originario, abbia ribadito la valutazione negativa e il rilascio dell’autorizzazione sia avvenuto solo a seguito di una radicale e sostanziale trasformazione della domanda e del progetto, con l’introduzione di rilevanti misure di mitigazione paesaggistica. La modifica del progetto ad opera dell’interessato, su impulso dell’amministrazione, integra un diaframma causale che recide il legame tra l’illegittimo diniego originario e il danno da mancato tempestivo conseguimento dell’autorizzazione e da perdita di incentivi.

Il Fatto

Una società agricola aveva impugnato dinanzi al TAR il diniego, espresso in sede di conferenza di servizi, alla costruzione di un impianto a biogas, nonché i pareri presupposti, chiedendo anche il risarcimento del danno. Il giudice di prime cure aveva respinto il ricorso, ma il Consiglio di Stato, con sentenza n. 8602/21, aveva accolto l’appello, annullando i provvedimenti per carenza motivazionale e istruttoria, senza riconoscere la spettanza del bene della vita e demandando all’amministrazione la riedizione del potere.

A seguito della riapertura del procedimento, le amministrazioni avevano confermato le criticità del progetto originario. Solo dopo la presentazione di un progetto radicalmente nuovo, con interventi di inserimento paesaggistico, era stata rilasciata l’autorizzazione nel dicembre 2022. La società aveva quindi riproposto la domanda risarcitoria, lamentando il danno da mancata realizzazione dell’impianto entro il 2012 e la perdita degli incentivi.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha respinto la domanda risarcitoria, ritenendo non integrati gli elementi costitutivi della responsabilità dell’amministrazione. In primo luogo, ha richiamato la sentenza del Consiglio di Stato che, pur annullando i provvedimenti, non aveva mai accertato la spettanza del bene della vita, lasciando intatte le prerogative discrezionali dell’amministrazione e richiedendo solo un apprezzamento in concreto delle caratteristiche del progetto.

La decisione si fonda sull’analisi della riedizione del potere. I giudici hanno evidenziato che le determinazioni positive del 2022 riposano su presupposti di fatto e di diritto radicalmente diversi da quelli del 2012: il decorso di circa dieci anni, la trasformazione dello stato dei luoghi, la realizzazione dell’altro impianto e, soprattutto, la sostanziale alterità della domanda. Il progetto presentato nel 2022, frutto dell’attività di un architetto paesaggista, non era una mera mitigazione ma una complessiva rielaborazione volta a mascherare completamente gli impianti e a migliorare il contesto paesaggistico.

Il Tribunale ha quindi escluso la sussistenza del nesso di causalità tra l’illegittimo diniego del 2012 e il danno lamentato. Ha osservato che la dimostrazione del nesso avrebbe implicato il rilascio dell’autorizzazione rebus sic stantibus, sulla base del medesimo progetto. Tale prova è venuta meno, in quanto le amministrazioni, nelle fasi iniziali del nuovo procedimento, avevano ribadito le criticità del progetto originario, confermandone l’inidoneità. La stessa società, consapevole dell’impossibilità di ottenere l’autorizzazione con gli elaborati del 2012, aveva provveduto a mutare completamente la propria domanda, presentando un nuovo progetto su impulso delle amministrazioni.

La radicale mutazione del progetto e della situazione di fatto è stata considerata un diaframma insuperabile al riconoscimento della responsabilità, rendendo indimostrabile che il provvedimento autorizzatorio sarebbe stato rilasciato già nel 2012 in assenza dell’agire illegittimo. Le spese di lite sono state compensate per le peculiari connotazioni della controversia.