Ripetizione di indebito dopo decadenza definitiva dagli incentivi: giurisdizione del giudice ordinario (Cass. civ. Sez. Un. n. 9087 del 10.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
La controversia con cui il Gestore dei Servizi Energetici agisce per la restituzione delle tariffe incentivanti, dopo che il provvedimento di decadenza dal diritto all’incentivazione è divenuto definitivo per mancata impugnazione o per intervenuto giudicato, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. L’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. non attribuisce al giudice amministrativo tutte le controversie solo causalmente collegate a un provvedimento amministrativo, ma esige che l’oggetto della lite sia l’esercizio, almeno in via mediata, di un potere autoritativo. Quando la decadenza si è consolidata, il potere del GSE è esaurito e il provvedimento funge da mero antecedente fattuale della pretesa restitutoria, che si configura come ordinaria azione di indebito oggettivo ex art. 2033 c.c., fondata su un diritto soggettivo di credito.

Il Fatto

Una società, titolare di impianti fotovoltaici ammessi al c.d. “Primo Conto Energia”, era destinataria nel 2017 di un provvedimento del GSE che ne dichiarava la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti. Impugnato il provvedimento, il T.A.R. e poi il Consiglio di Stato ne confermavano la legittimità, con decisioni non sospese e divenute definitive.

In pendenza dell’appello, il GSE instaurava dinanzi al giudice amministrativo un autonomo giudizio, in via cautelativa, per ottenere la condanna della società alla restituzione degli incentivi percepiti. Il T.A.R., respinta l’eccezione di difetto di giurisdizione, accoglieva la domanda; il Consiglio di Stato confermava la pronuncia, affermando la giurisdizione esclusiva ex art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. e l’obbligo restitutorio ex art. 2033 c.c. Avverso tale sentenza la società proponeva ricorso per regolamento di giurisdizione.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite, richiamando i propri recenti precedenti resi tra le stesse parti, hanno accolto il primo motivo di ricorso, incentrato sul difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Il criterio decisivo è individuato nel petitum sostanziale, identificato non solo in base alla pronuncia richiesta ma anche alla causa petendi, ossia all’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio, quale emerge dai fatti allegati dall’attore.

La Corte ha precisato che la giurisdizione esclusiva ex art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. non comporta un’attribuzione generalizzata di tutte le controversie originate da rapporti incentivanti. Essa si radica quando il giudice sia chiamato a sindacare, anche indirettamente, un provvedimento o una procedura che esprime la funzione pubblica di indirizzo della produzione energetica, come il riconoscimento, il diniego, la revoca o la decadenza dagli incentivi. In tali ipotesi il GSE agisce come amministrazione in posizione di supremazia.

Diverso è il caso in cui il provvedimento autoritativo non sia più in discussione perché divenuto definitivo: il potere amministrativo deve ritenersi esaurito e il provvedimento di decadenza assurge a presupposto fattuale e giuridico irretrattabile. Nella specie, la domanda del GSE non reclamava alcun nuovo esercizio di potere pubblico: il giudice adito non era chiamato a valutare la legittimità della decadenza, ma solo ad accertare se, a fronte dei pagamenti effettuati, il titolo fosse venuto meno e se sussistesse l’obbligo restitutorio. La Corte ha pertanto escluso la pertinenza dei precedenti che radicano la giurisdizione amministrativa in controversie aventi ad oggetto la disciplina sostanziale del regime incentivante o l’impugnazione di provvedimenti incidenti sulla posizione del beneficiario.

Il secondo motivo, relativo al diniego di sospensione necessaria ex art. 295 c.p.c., è stato dichiarato assorbito dall’accoglimento del primo, postulando l’eccesso di potere giurisdizionale che il giudice amministrativo abbia la potestas iudicandi. La sentenza impugnata è stata cassata, con dichiarazione della giurisdizione del giudice ordinario dinanzi al quale la causa dovrà essere riassunta nel termine di legge.