Annullamento in autototutela di atto prodromico a contratto di swap e giurisdizione (Cass. civ. Sez. Un. n. 1582 del 23.01.2026)

Principi di diritto (Massima)
Una volta concluso il contratto tra la pubblica amministrazione e il privato, la caducazione in autotutela di atti prodromici alla conclusione del contratto radica la giurisdizione del giudice amministrativo soltanto se l’esercizio del potere autoritativo di annullamento abbia la funzione di sindacare la legittimità degli atti appartenenti alla sequela procedimentale di carattere discrezionale che ha preceduto la successiva contrattazione, mentre sussiste la giurisdizione del giudice ordinario nell’ipotesi in cui la pubblica amministrazione persegua l’obiettivo di sottrarsi ex post a un vincolo contrattuale. La valutazione della posizione contrattuale delle parti, che attiene a una situazione paritetica, spetta al giudice ordinario. L’accertamento del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo non comporta però automaticamente l’attribuzione della giurisdizione al giudice ordinario italiano, ove una clausola di giurisdizione esclusiva contenuta nel contratto devolva la cognizione delle controversie relative alla validità ed efficacia del rapporto a un giudice straniero, la cui decisione sulla propria giurisdizione è coperta da giudicato.

Il Fatto

La società ricorrente, istituto di credito, aveva stipulato con la Provincia di Catanzaro un contratto quadro ISDA Master Agreement e successivi contratti di interest rate swap, a seguito di una determinazione dirigenziale del 2007. Con una successiva determinazione del 2022, l’Amministrazione provinciale disponeva l’annullamento in autotutela dell’atto del 2007, ai sensi dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, ritenendo caducati i contratti derivati e interrompendo i pagamenti. La società impugnava tale determinazione dinanzi al TAR Calabria-Catanzaro, proponendo anche ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione dinanzi alle Sezioni Unite. La banca aveva inoltre instaurato un giudizio dinanzi alla High Court of Justice di Londra, in forza della clausola di giurisdizione esclusiva contenuta nel contratto, conclusosi con sentenza che ne aveva accertato la validità.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite hanno innanzitutto disatteso le eccezioni di inammissibilità del regolamento preventivo sollevate dalla Provincia. Hanno ritenuto sussistente il ragionevole dubbio sulla giurisdizione, reso palese dalla stessa divergenza delle posizioni delle parti. Hanno poi escluso la preclusione di cui all’art. 41, comma 1, c.p.c., in assenza di una sentenza emessa dal giudice italiano, richiamando il precedente delle Sezioni Unite n. 14649 del 2017.

Nel merito, la Corte ha applicato il criterio del petitum sostanziale, identificato in funzione della causa petendi. Pur attraverso il formale tramite dell’annullamento della determinazione del 2022, la domanda della società mirava all’accertamento della persistente validità dei contratti di swap. L’amministrazione, dietro lo schermo dell’esercizio del potere di autotutela, aveva agito per incidere direttamente sul rapporto di natura privatistica, realizzando una sorta di recesso unilaterale dal contratto divenuto sconveniente. In tal caso, la situazione resta soggetta alle regole del diritto comune e la cognizione spetta al giudice ordinario, in applicazione del principio per cui la caducazione in autotutela di atti prodromici radica la giurisdizione amministrativa solo se finalizzata a sindacare la legittimità della sequela procedimentale, non quando la pubblica amministrazione intende sottrarsi ex post al vincolo contrattuale. Le Sezioni Unite hanno richiamato il precedente specifico delle Sezioni Unite n. 17245 del 2022 e il consolidato principio delle Sezioni Unite n. 23600 del 2017.

Quanto alla giurisdizione del giudice ordinario italiano, la Corte ne ha dichiarato il difetto. Il regolamento Bruxelles I-bis non trova applicazione ratione temporis, dovendosi avere riguardo alla data di proposizione dell’azione, anteriore al 21 dicembre 2020. Trova invece applicazione la Convenzione dell’Aja del 30 giugno 2005 sugli accordi di scelta del foro, il cui art. 5 attribuisce competenza esclusiva al giudice designato dalle parti. La clausola 13(b) dell’ISDA Master Agreement e la relativa Schedule prevedevano la sottomissione alla giurisdizione esclusiva delle Corti inglesi. L’appartenenza della giurisdizione al giudice inglese era inoltre coperta da giudicato, in forza della sua decisione definitiva, come chiarito dalle Sezioni Unite n. 19456 del 2024.

Le Sezioni Unite hanno quindi dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice italiano, compensando integralmente le spese del giudizio per la complessità delle questioni, ai sensi dell’art. 92, secondo comma, c.p.c.