La ripetizione dell’indebito dopo la decadenza dagli incentivi non è devoluta al giudice amministrativo (Cass. civ. Sez. Un. n. 11891 del 30.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo di cui all’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. non si estende alla domanda di restituzione di somme, proposta dal GSE ai sensi dell’art. 2033 c.c., quando il provvedimento di decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti sia ormai divenuto definitivo e la sua legittimità non sia più in contestazione. In tale evenienza, il potere amministrativo deve ritenersi esaurito e la controversia, avendo ad oggetto una pretesa restitutoria fondata su un diritto soggettivo di credito, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.

Il Fatto

A seguito di attività di verifica, il GSE dichiarava la decadenza di una società dal diritto alle tariffe incentivanti per la produzione di energia fotovoltaica, per violazioni del decreto ministeriale 31 gennaio 2014. Il provvedimento veniva impugnato dalla società, ma sia il TAR che il Consiglio di Stato ne confermavano la legittimità. In pendenza dell’appello, il GSE instaurava un autonomo giudizio per ottenere la condanna della società alla restituzione degli incentivi percepiti.

Il TAR adito accoglieva la domanda, condannando la società alla restituzione; la decisione veniva confermata dal Consiglio di Stato, che affermava la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. La società proponeva quindi ricorso per cassazione ai sensi degli artt. 362 c.p.c., 110 c.p.a. e 111, comma ottavo, Cost., deducendo il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite, nel risolvere il conflitto, fanno applicazione del criterio del petitum sostanziale, da identificarsi in funzione della causa petendi, ossia della natura della posizione dedotta in giudizio. Tale criterio impone di valutare la domanda proposta dall’attore, non le eccezioni del convenuto. Nel caso di specie, il ricorso del GSE non riguarda la legittimità della decadenza, bensì il recupero di un credito che la stessa ricorrente qualifica come indebito oggettivo ai sensi dell’art. 2033 c.c., assunto come già cristallizzato da statuizioni giurisdizionali del giudice amministrativo.

La Corte precisa che l’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. non attribuisce in via generalizzata al giudice amministrativo ogni controversia originata da rapporti incentivanti. La giurisdizione esclusiva si radica quando è in discussione l’esercizio di poteri pubblicistici del GSE, come nel caso del riconoscimento, diniego, revoca o decadenza degli incentivi. Quando, invece, il provvedimento autoritativo non è più contestato, essendo stato confermato da sentenze passate in giudicato, il potere amministrativo è esaurito e la decisione di decadenza assurge a mero presupposto fattuale della pretesa restitutoria.

Le Sezioni Unite distinguono la fattispecie dai propri precedenti, come Sez. Un. n. 14653 del 2017, in cui il giudice amministrativo era chiamato a conoscere nello stesso giudizio della legittimità del provvedimento di decadenza e della conseguente richiesta di restituzione. Nel caso in esame, invece, la legittimità della decadenza era già stata definitivamente accertata in un separato giudizio e la domanda del GSE non reclamava alcun nuovo esercizio di potere pubblico.

Conseguentemente, la controversia sulla restituzione degli incentivi, risolvendosi in una ordinaria pretesa fondata su un diritto soggettivo di credito, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. Il secondo motivo di ricorso, riguardante l’eccesso di potere giurisdizionale per la mancata sospensione del giudizio, è stato dichiarato assorbito, postulando tale vizio la sussistenza della potestas iudicandi del giudice amministrativo. La sentenza impugnata è stata quindi cassata, con declaratoria della giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale la causa dovrà essere riassunta nel termine di legge.