Opposizione di terzo: il decreto di approvazione del piano pluriennale è atto endoprocedimentale non lesivo (TAR Lazio n. 14001 del 03.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il decreto di adozione di un piano pluriennale che non sia stato approvato dall’organo competente e che si auto-qualifichi come memoria istruttoria non riveste natura provvedimentale ed è privo di efficacia immediatamente lesiva, sicché la sua mancata impugnazione non determina l’inammissibilità del ricorso avverso la successiva indizione della gara. Costituisce difetto assoluto di attribuzione, ai sensi dell’art. 21-septies della legge n. 241/1990, l’esercizio da parte dell’Autorità di Sistema Portuale del potere di istituire e disciplinare linee di trasporto pubblico locale che fuoriescono dall’ambito portuale, materia attribuita in via esclusiva al Comune. Un accordo tra pubbliche amministrazioni non può essere desunto per facta concludentia ma richiede la forma scritta, a pena di nullità.

Il Fatto

Con la sentenza n. 18701/2025 il TAR Lazio aveva dichiarato la nullità della lex specialis e degli atti della procedura indetta dall’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centro Settentrionale per l’affidamento in concessione del servizio di trasporto dei passeggeri delle navi da crociera nel Porto di Civitavecchia, comprensivo di tratte che si estendono fino alla stazione ferroviaria e all’aeroporto. Il giudice aveva ritenuto che l’Autorità avesse esercitato una competenza spettante al Comune in materia di trasporto pubblico locale, ai sensi della L.R. Lazio n. 30/1998 e del D.Lgs. n. 422/1997.

La società risultata aggiudicataria della gara, unitamente alla società subentrata nelle attività, ha proposto opposizione di terzo ai sensi dell’art. 108, comma 1, c.p.a. avverso la sentenza, deducendo l’inammissibilità del ricorso originario per mancata impugnazione del piano pluriennale e l’insussistenza del difetto di attribuzione, in ragione di una presunta delega di funzioni da parte del Comune. Le opponenti hanno altresì impugnato il successivo decreto con cui l’Autorità aveva preso atto della sentenza e avviato una nuova procedura per la sola tratta interna al porto.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha innanzitutto respinto il primo motivo di opposizione, escludendo la natura provvedimentale e immediatamente lesiva del decreto di approvazione del piano pluriennale. La mancata approvazione da parte del Comitato di Gestione, la qualificazione dell’atto come «memoria istruttoria» e «verbale istruttorio» nonché la subordinazione di alcune fasi all’adozione di un successivo atto di pianificazione confermano la natura meramente endoprocedimentale del decreto. I precedenti giurisprudenziali invocati dalle opponenti non assumono efficacia vincolante, essendo stati pronunciati in giudizi diversi e senza approfondire la natura dell’atto.

Quanto al secondo motivo, il Collegio ha rilevato che il Protocollo d’intesa tra l’Autorità e il Comune non è mai stato sottoscritto dall’Autorità stessa. La delibera comunale, quale atto unilaterale, non poteva attribuire all’Autorità portuale competenze in materia di trasporto pubblico locale, il cui riparto è definito dalla legge. L’eventuale sottoscrizione avrebbe potuto configurare solo uno strumento di coordinamento, ai sensi dell’art. 15 della legge n. 241/1990, mai un titolo attributivo del potere.

Il TAR ha inoltre confermato la riqualificazione del vizio come difetto assoluto di attribuzione, distinguendolo dalla mera incompetenza: mentre quest’ultima ricorre quando il potere è attribuito al plesso amministrativo ma esercitato da organo diverso, il difetto assoluto si configura quando l’Amministrazione adotta un provvedimento in una materia del tutto estranea alla propria sfera di interessi pubblici. L’Autorità, istituendo linee di trasporto che collegano il porto con la stazione ferroviaria, ha esercitato un potere che nessuna norma le attribuisce, in una materia riservata al Comune.

Ritenuti infondati anche gli ulteriori motivi concernenti i profili assorbiti nella sentenza opposta e i motivi aggiunti avverso l’atto esecutivo adottato dall’Autorità, il Tribunale ha integralmente respinto l’opposizione, confermando la sentenza di primo grado e compensando le spese per la complessità delle questioni.