Payback dispositivi medici: attività regionale vincolata e giurisdizione del giudice ordinario (TAR Lazio n. 14435 del 28.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il meccanismo del c.d. payback sui dispositivi medici, per le annualità 2015-2018, costituisce una misura ragionevole e proporzionata, qualificabile come contributo di solidarietà rispettoso della riserva di legge di cui all’art. 23 Cost. Le regioni e le province autonome, nell’adozione dei provvedimenti di ripiano ai sensi dell’art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015, esercitano un’attività meramente tecnico-contabile e riepilogativa, interamente vincolata e priva di margini di discrezionalità, anche tecnica. Ne consegue che la cognizione delle controversie relative alla quantificazione degli importi dovuti dalle aziende fornitrici appartiene al giudice ordinario, non sussistendo alcuna spendita di potere autoritativo da parte dell’amministrazione. Resta ferma la giurisdizione del giudice amministrativo sull’impugnazione degli atti ministeriali di certificazione del superamento del tetto di spesa e delle linee guida.

Il Fatto

Una società operante nel settore delle forniture sanitarie, fornitrice di dispositivi medici alle strutture del Servizio sanitario nazionale in regime di noleggio, impugnava dinanzi al TAR Lazio, previa trasposizione di un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, una pluralità di atti riconducibili al sistema del c.d. payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018. L’impugnativa concerneva, in particolare, il decreto ministeriale di certificazione del superamento del tetto di spesa, le linee guida ministeriali e i conseguenti provvedimenti adottati da Regione Piemonte, Regione Toscana, Regione autonoma della Sardegna e Provincia autonoma di Trento, recanti l’approvazione degli elenchi delle aziende fornitrici soggette al ripiano e la quantificazione degli importi dovuti.

La società deduceva plurimi vizi di legittimità costituzionale della disciplina di riferimento, contestando altresì la modalità di calcolo del fatturato, per non essere stati scorporati i costi dei servizi accessori alla fornitura, e l’assenza di autonoma attività istruttoria in capo alle regioni nella determinazione dei tetti di spesa.

La Motivazione della Corte

Il Collegio, richiamati i propri precedenti e le pronunce della Corte costituzionale, ha innanzitutto rigettato le censure di illegittimità costituzionale, facendo propria la ricostruzione della sentenza n. 140 del 2024 della Corte costituzionale. Il meccanismo del payback, come applicabile nel quadriennio 2015-2018, è stato ritenuto una misura ragionevole e proporzionata, giustificata dall’esigenza di razionalizzare la spesa sanitaria e di assicurare la dotazione di dispositivi medici. La natura di contributo di solidarietà imposto alle imprese fornitrici è stata ritenuta compatibile con l’art. 23 Cost., in quanto la disciplina individua compiutamente i soggetti obbligati, l’oggetto della prestazione e le procedure per la determinazione dell’importo, nel rispetto della riserva di legge relativa. Esclusa altresì la violazione del principio di irretroattività e dell’affidamento, attesa la conoscibilità sin dal 2015 dell’obbligo di ripiano in caso di superamento del tetto.

Quanto alla dedotta erronea inclusione nel fatturato rilevante dei costi relativi ai servizi accessori alla fornitura, la censura è stata ritenuta infondata. La nozione di fatturato, nell’impianto normativo del payback, afferisce esclusivamente al prezzo del dispositivo medico fornito, sicché l’eventuale mancata distinzione tra costo del bene e costo del servizio è imputabile alla errata contabilizzazione a livello aziendale da parte della stessa impresa fornitrice, non all’attività delle amministrazioni.

Con riferimento alla contestata assenza di autonoma attività istruttoria delle regioni nella determinazione dei tetti di spesa, il Collegio ha precisato che la normativa attribuisce alle regioni e alle province autonome un ruolo meramente attuativo-esecutivo: esse verificano la documentazione contabile, definiscono l’elenco delle aziende soggette al ripiano e impongono il pagamento della quota, senza alcun margine di discrezionalità, trattandosi di attività interamente vincolata nei presupposti, nel contenuto e nelle modalità procedurali.

Sulla base di tale ultima considerazione, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in relazione all’impugnazione dei provvedimenti regionali. Poiché l’attività delle regioni non implica una spendita di potere autoritativo, ma si risolve in una ricognizione di dati contabili, il rapporto che si instaura con l’impresa fornitrice è di natura obbligatoria, con conseguente titolarità, in capo alla società, di un diritto soggettivo al corretto calcolo dell’importo. Tale situazione giuridica, non intermediata dal potere amministrativo, va fatta valere dinanzi al giudice ordinario, con facoltà di riassunzione della causa ai sensi dell’art. 11 c.p.a. entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza.