Il provvedimento regionale di payback è atto vincolato: censure al meccanismo inammissibili per difetto di giurisdizione (TAR Lazio n. 12873 del 14.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nel sistema di ripiano della spesa per dispositivi medici (c.d. payback) di cui all’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, l’attività demandata a regioni e province autonome è di natura meramente vincolata e ricognitiva: esse non determinano il tetto di spesa, né ne certificano il superamento, né quantificano lo scostamento, ma si limitano a recepire i valori definiti dai decreti ministeriali e a calcolare gli importi dovuti da ciascun operatore. Ne consegue che le censure che contestano la legittimità costituzionale o eurounitaria del meccanismo di ripiano, in quanto riferite ad atti ministeriali presupposti non impugnati, sono inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, vertendosi in materia di diritti soggettivi a contenuto patrimoniale. Le doglianze concernenti vizi propri dell’atto regionale di quantificazione restano ammissibili, ma devono essere sorrette da elementi che dimostrino la potenziale rilevanza dell’apporto istruttorio, non potendo comunque prevalere sulla natura vincolata del provvedimento ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, legge n. 241/1990.

Il Fatto

La società ricorrente, operante nel settore della fornitura di dispositivi medici, ha impugnato il decreto della Provincia Autonoma di Bolzano che, per gli anni 2015-2018, quantificava in € 752,80 gli oneri di ripiano della spesa a suo carico, ai sensi dell’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015. La società ha dedotto, oltre alla violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990, plurimi motivi di illegittimità costituzionale ed eurounitaria del meccanismo di payback, estesi anche agli artt. 8 e 9 del d.l. n. 34/2023 con ricorso per motivi aggiunti. Il giudizio, originariamente instaurato innanzi al TAR Friuli Venezia Giulia, è stato riassunto dinanzi al TAR Lazio a seguito di declaratoria di incompetenza.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha preliminarmente ricostruito l’iter procedimentale che conduce all’adozione dei provvedimenti regionali di ripiano, evidenziando come l’intero meccanismo sia scandito da atti ministeriali: il decreto del Ministro della Salute del 6 luglio 2022, che certifica il superamento del tetto di spesa, e il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, che adotta le linee guida per la ripartizione. In questo quadro, le regioni e le province autonome non possono determinare il tetto, né certificarne il superamento, né quantificare l’ammontare dello scostamento: la loro attività è meramente attuativo-esecutiva e priva di qualsivoglia margine di discrezionalità, anche tecnica.

Sulla base di tale ricostruzione, il Collegio ha dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione il secondo, il terzo e il quarto motivo di ricorso, nonché il ricorso per motivi aggiunti nella parte in cui si richiamano. Tali censure, contestando il meccanismo del payback nel suo complesso, avrebbero dovuto essere rivolte contro gli atti ministeriali presupposti, che l’impresa aveva conosciuto e menzionato nella propria ricostruzione in fatto, senza tuttavia impugnarli specificamente. La generica formula di stile volta a estendere il gravame agli atti connessi è stata ritenuta irrilevante, in conformità alla giurisprudenza richiamata (Cons. St., sez. VI, n. 1523/2018).

Il TAR ha quindi precisato, anche richiamando la propria sentenza n. 8737/2025, che l’atto regionale, ancorché definito “provvedimento” dalla legge, non è espressione di un potere autoritativo: instaura infatti un rapporto obbligatorio tra amministrazione e impresa, che si traduce in un diritto soggettivo al corretto calcolo dell’importo, non intermediato dal potere amministrativo. Trova così applicazione la giurisprudenza della Corte di Cassazione (tra le altre, Sezioni Unite n. 28429/2022 e n. 10089/2020) secondo cui appartiene al giudice ordinario la cognizione delle controversie in cui l’amministrazione eserciti un’attività vincolata, dovendo verificare solo la sussistenza dei presupposti predeterminati dalla legge.

Quanto al primo motivo di ricorso, specificamente rivolto contro il decreto provinciale e volto a dedurre un vizio proprio, il Collegio lo ha ritenuto manifestamente infondato. La ricorrente non ha offerto elementi utili a evidenziare la potenziale rilevanza del proprio apporto istruttorio ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, legge n. 241/1990, né tale apporto avrebbe potuto influire su un procedimento integralmente vincolato, il cui contenuto dispositivo era già compiutamente determinato dagli atti generali presupposti.

Il ricorso è stato pertanto dichiarato in parte inammissibile e in parte infondato, con integrale compensazione delle spese di lite in ragione della natura delle questioni affrontate.