Il payback sui dispositivi medici per il quadriennio 2015-2018 supera il vaglio di legittimità costituzionale (TAR Lazio n. 11451 del 23.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il meccanismo del c.d. payback per il ripiano del superamento del tetto di spesa per l’acquisto di dispositivi medici, di cui all’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, è compatibile con i principi di ragionevolezza, proporzionalità e legittimo affidamento. La determinazione tardiva dei tetti di spesa regionali non lede l’affidamento degli operatori, poiché l’obbligo di ripiano era già previsto dalla legge al momento delle forniture. Il contributo richiesto alle imprese costituisce una prestazione patrimoniale imposta con natura solidaristica e non un tributo, legittimamente parametrata al fatturato lordo. La mancata previsione di un tetto massimo individuale, dichiarata incostituzionale dalla Corte cost. n. 140 del 2024, non inficia la legittimità dei decreti ministeriali di certificazione degli sforamenti.

Il Fatto

La società ricorrente, operante nella distribuzione di dispositivi medici, aveva impugnato i decreti ministeriali del 2022 che certificavano il superamento del tetto di spesa per gli anni 2015-2018 e le relative linee guida, nonché gli atti presupposti, tra cui l’Accordo Stato-Regioni del 2019 che aveva fissato il tetto regionale nella misura del 4,4% del fabbisogno sanitario standard. La ricorrente lamentava l’illegittimità di un sistema che, applicato tardivamente e con efficacia retroattiva, avrebbe compresso la libertà di iniziativa economica e il legittimo affidamento degli operatori.

In particolare, con cinque motivi di ricorso venivano dedotti vizi di istruttoria, violazione del principio di proporzionalità, contrasto con le regole dell’evidenza pubblica e plurime questioni di legittimità costituzionale della normativa sul payback, chiedendo anche il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE.

La Motivazione della Corte

Il TAR Lazio ha respinto il ricorso, richiamando il consolidato indirizzo formatosi a seguito delle pronunce della Corte costituzionale nn. 139 e 140 del 2024 che hanno legittimato il meccanismo del payback. In continuità con tale giurisprudenza, il Collegio ha ritenuto infondate le censure relative alla determinazione del tetto di spesa, poiché la percentuale del 4,4% costituisce il recepimento di una precisa scelta legislativa, non sindacabile in sede di legittimità.

Quanto all’efficacia retroattiva, la Corte ha escluso la lesione del legittimo affidamento, osservando che le imprese erano consapevoli sin dall’inizio dell’esistenza dell’obbligo di ripiano, il cui meccanismo era già delineato dalla legge. La mancata previsione di budget individuali, propri del settore farmaceutico, non è stata ritenuta un elemento di illegittimità, considerata la struttura atomizzata del mercato dei dispositivi medici.

In relazione al calcolo del fatturato al lordo dell’IVA, il TAR ha valorizzato l’argomento letterale e sistematico, escludendo che la scelta potesse integrare una violazione del principio di neutralità fiscale. La stessa Corte costituzionale ha ritenuto il criterio coerente con i principi di ragionevolezza e capacità contributiva.

La Corte ha inoltre escluso che il payback possa configurarsi come sanzione o strumento che altera il sinallagma contrattuale, qualificandolo come misura di contenimento della spesa sanitaria di natura solidaristica. Il contributo, diversamente da quanto sostenuto dalla ricorrente, non ha natura tributaria e non viola l’art. 53 Cost., richiedendosi unicamente il rispetto della riserva relativa di legge ex art. 23 Cost..

Da ultimo, il Collegio ha escluso la sussistenza dei presupposti per la rimessione alla Corte costituzionale e per il rinvio pregiudiziale alla CGUE, essendo le questioni già definite dalle sentenze del 2024 e non residuando dubbi sulla natura interna della disciplina, non attuativa del diritto UE.