Il ripiano payback dei dispositivi medici è attività vincolata: al giudice ordinario la contestazione del quantum (TAR Lazio n. 12862 del 14.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
La contestazione dei provvedimenti con cui le regioni, ai sensi dell’art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015, approvano gli elenchi delle aziende fornitrici di dispositivi medici soggette al ripiano del superamento del tetto di spesa per gli anni 2015-2018 non appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo, bensì a quella del giudice ordinario. L’attività regionale è infatti integralmente vincolata e priva di qualsiasi margine di discrezionalità, anche solo tecnica, limitandosi a recepire gli esiti delle verifiche contabili e ad applicare matematicamente percentuali e criteri fissati dalla legge e dai decreti ministeriali. Ne deriva che, a valle di tale attività, si instaura un rapporto paritario tra amministrazione e fornitore, in cui quest’ultimo è titolare di un diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, non intermediato dall’esercizio di un potere autoritativo. Resta invece devoluta al giudice amministrativo la cognizione delle censure avverso gli atti statali di certificazione del superamento del tetto e di adozione delle linee guida, il cui regime è stato comunque ritenuto legittimo alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024.

Il Fatto

Un’impresa fornitrice di dispositivi medici ha impugnato dinanzi al TAR Lazio il decreto ministeriale del 6 luglio 2022 di certificazione del superamento del tetto di spesa per gli anni 2015-2018, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022 recante le linee guida attuative e il decreto dirigenziale con cui la Regione Toscana aveva approvato gli elenchi delle aziende soggette al ripiano, richiedendone il pagamento delle quote ivi indicate.

La ricorrente ha dedotto plurimi motivi di censura, sostenendo l’illegittimità del meccanismo del c.d. payback per violazione di principi costituzionali e comunitari, contestandone la natura retroattiva, l’assenza di programmazione e la lesione dell’affidamento e della libertà di iniziativa economica. Ha inoltre stigmatizzato la mancata osservanza degli obblighi in tema di fissazione annuale dei tetti e di monitoraggio della spesa, nonché la natura sostanzialmente tributaria della prestazione imposta.

La Motivazione della Corte

Il TAR Lazio ha preliminarmente escluso che il decreto regionale impugnato costituisca esercizio di una qualche discrezionalità amministrativa. La Regione, in applicazione dei criteri definiti dai decreti ministeriali, si è limitata a rilevare l’incidenza percentuale del ripiano sul valore totale delle fatture degli enti del servizio sanitario, svolgendo un’attività di natura meramente tecnico-contabile e ricognitiva, interamente vincolata nei presupposti, nel contenuto e nelle modalità procedurali.

Quanto alle censure avverso gli atti statali, il Collegio ha richiamato e fatto proprie le argomentazioni della propria sentenza n. 11550/2025, ribadendo la legittimità del meccanismo alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024. La Consulta ha qualificato il payback come contributo di solidarietà ragionevole e proporzionato, finalizzato alla razionalizzazione della spesa sanitaria, rispettoso della riserva di legge ex art. 23 Cost. e non lesivo dell’affidamento, essendo il meccanismo già noto alle imprese sin dal 2015 nei suoi tratti essenziali.

Il Tribunale ha altresì escluso la necessità di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, non sussistendo manifesti dubbi sulla compatibilità della disciplina nazionale con il diritto eurounitario. Ha infine rigettato le censure relative alla lesione della libertà di impresa e dell’evidenza pubblica, osservando che il payback opera ab externo sulla sfera patrimoniale dei fornitori, senza alterare l’esito delle procedure di gara né rimodulare i contratti stipulati.

In relazione ai provvedimenti regionali di ripiano, il Collegio ha invece dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. L’attività della Regione, nell’approvare gli elenchi e nel quantificare le quote, non implica alcuna spendita di potere autoritativo: essa si risolve in un accertamento tecnico dei presupposti economico-contabili del quantum debeatur, dal quale sorge un rapporto obbligatorio paritario con il fornitore, titolare di un diritto soggettivo al corretto calcolo dell’importo. La causa può essere riassunta dinanzi al giudice ordinario entro il termine di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.