Ristori Covid alle strutture private accreditate: giurisdizione del giudice ordinario (TAR Emilia-Romagna n. 1405 del 05.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
In materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge e alla pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti, senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid e il quomodo dell’erogazione. Tale principio si applica anche alle controversie relative ai ristori previsti dall’art. 4, co. 5-bis, d.l. n. 34/2020, conv. con l. n. 77/2020, a favore delle strutture private accreditate che hanno sospeso l’attività ordinaria durante l’emergenza Covid-19, trattandosi di contributi previsti dalla legge sui quali l’amministrazione sanitaria mantiene esclusivamente funzioni di vigilanza. Non è configurabile alcuna ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di concessione e revoca di contributi pubblici, dovendosi applicare il generale criterio di riparto fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata: interesse legittimo quando la controversia riguardi la fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, diritto soggettivo quando il beneficio sia riconosciuto direttamente dalla legge.

Il Fatto

La società ricorrente, struttura privata accreditata, aveva sottoscritto nel marzo 2020 un accordo con la Regione Emilia-Romagna per la messa a disposizione di posti letto Covid, con sospensione dell’attività ordinaria e divieto di ricorso alla cassa integrazione, a fronte di un acconto mensile pari all’80% della differenza tra l’attività effettivamente svolta e il fatturato medio mensile del 2019. Con la DGR n. 2133/2024 la Regione aveva riconosciuto, in linea con la normativa nazionale emergenziale, due misure: un’indennità di funzione ex art. 4, commi 1-3, d.l. n. 34/2020 e un ristoro ai sensi del d.l. n. 149/2020, limitato alla sola attività intra-regionale. Con la delibera n. 1503/2025 la Giunta regionale ha disposto l’annullamento d’ufficio della DGR n. 2133/2024 ai sensi dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990, per violazione dei limiti di spesa e mancanza di copertura finanziaria.

La ricorrente ha impugnato la delibera di autoannullamento deducendo plurimi motivi, tra cui il superamento del termine ragionevole, il difetto di motivazione in ordine alla ponderazione tra interesse pubblico e affidamento del privato, l’insussistenza dei presupposti dell’autotutela e l’illegittima limitazione del ristoro alla sola attività intra-regionale. Ha altresì chiesto il risarcimento dei danni e, in subordine, l’indennizzo ex art. 21-quinquies l. n. 241/1990.

La Motivazione della Corte

Il collegio ha esaminato in via preliminare l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla Regione, che invocava la giurisdizione esclusiva in materia di concessione di pubblici servizi ex art. 133, co. 1, lett. c), c.p.a., e rilevata d’ufficio dal Presidente all’udienza pubblica. Il TAR ha qualificato la controversia come relativa alla materia della concessione e revoca di contributi pubblici, per la quale non è prevista alcuna ipotesi di giurisdizione esclusiva. Ha quindi applicato il generale criterio di riparto fondato sulla natura della situazione soggettiva azionata.

Richiamando le Sezioni Unite n. 15404 del 2024, il collegio ha osservato che in materia di contributi e sovvenzioni pubbliche sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge e alla pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti, senza alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid e il quomodo dell’erogazione. La giurisdizione del giudice amministrativo residua, invece, quando la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto con il pubblico interesse.

Nella specie, la legge statale ha attribuito alle Regioni il potere di accordare alle strutture private accreditate un contributo a ristoro dei costi fissi, in una misura massima predeterminata del 90% del budget assegnato. La Regione, dopo aver dato atto del presupposto della sospensione delle attività, ha riconosciuto alle strutture il diritto alla sovvenzione nella misura massima predeterminata dalla normativa statale. I criteri di quantificazione degli indennizzi risultavano del tutto oggettivi, senza alcuna spendita di discrezionalità da parte dell’Amministrazione, sicché la spettanza del pagamento assume la consistenza di diritto soggettivo.

Il collegio ha pertanto dichiarato il difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda ai sensi dell’art. 11 c.p.a. e compensazione delle spese di lite per giusti motivi.