Potere ispettivo del CONAI e penali consortili per inadempimento dei consorziati (Cass. civ. Sez. 1 n. 15630 del 21.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
La partecipazione al CONAI, consorzio con personalità giuridica di diritto privato senza fine di lucro, comporta l’assoggettamento del consorziato ai poteri ispettivi del Consorzio, riconducibili sia al disposto dell’art. 2605 c.c., sia alle previsioni dello Statuto e del Regolamento consortili. Tale adesione implica altresì la conseguente applicazione, da parte del CONAI, delle penali contemplate dalle medesime fonti negoziali per la violazione delle obbligazioni gravanti sui consorziati. Dette “sanzioni” vanno qualificate come penali contrattuali ex art. 1382 c.c., e non come sanzioni amministrative in senso proprio, risultando estranee al sistema sanzionatorio di cui alla legge n. 689/1981. Il loro ammontare è soggetto al controllo di non manifesta eccessività previsto dall’art. 1384 c.c..

Il Fatto

Il CONAI aveva ottenuto un decreto ingiuntivo nei confronti di una società consorziata per il pagamento di una somma a titolo di sanzione pecuniaria, irrogata per aver la società ostacolato l’attività di accertamento, rifiutando l’accesso ai propri locali e alla propria documentazione in sede ispettiva. La società aveva proposto opposizione, deducendo l’illegittimità della sanzione per carenza di un’attribuzione legislativa del potere ispettivo al Consorzio, l’infondatezza della pretesa e l’eccessività dell’importo. Il Tribunale e la Corte d’appello di Milano avevano respinto le opposizioni, confermando la legittimità dell’azione del Consorzio. La società consorziata ha quindi proposto ricorso per cassazione, articolando cinque motivi di censura.

La Motivazione della Corte

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso, esaminando separatamente i motivi proposti. Con riferimento al primo motivo, volto a negare la sussistenza del potere ispettivo in capo al CONAI, la Corte ha affermato che tale potere non necessita di una previsione specifica nell’art. 224, D. Lgs. n. 152/2006. La norma disciplina natura e finalità del Consorzio, ma non preclude l’operatività della disciplina civilistica dei consorzi. Il potere ispettivo trova, infatti, la sua fonte nell’art. 2605 c.c., che obbliga i consorziati a consentire i controlli e le ispezioni da parte degli organi previsti dal contratto. Tale potere, non derogato dall’art. 2616 c.c. per i consorzi obbligatori, si affianca alle previsioni statutarie e regolamentari, la cui violazione legittima l’applicazione della clausola penale.

La Corte ha escluso che l’adesione al CONAI sia obbligatoria in senso assoluto, rilevando come l’ordinamento offra ai produttori sistemi alternativi di gestione dei rifiuti di imballaggio, sicché la partecipazione al Consorzio costituisce una scelta liberamente esercitabile. Ha inoltre respinto la tesi della nullità delle clausole statutarie per contrasto con l’art. 224 citato, non ravvisando in tale disposizione il carattere di norma imperativa che sarebbe necessario per fondare la nullità di pattuizioni privatistiche.

Quanto al secondo motivo, la Corte ne ha dichiarato l’inammissibilità, vertendo esso sull’interpretazione delle clausole regolamentari in tema di modalità di esercizio dei poteri ispettivi. Trattandosi di indagine di fatto riservata al giudice di merito, la censura si risolveva in una mera contrapposizione di interpretazioni, senza evidenziare la violazione dei canoni ermeneutici o la radicale implausibilità della soluzione accolta.

Esaminando il terzo motivo, la Corte ha rilevato l’inammissibilità della censura di omesso esame di un fatto decisivo, stante lo sbarramento di cui all’art. 360, penultimo comma, c.p.c., applicabile ai giudizi introdotti dal 1° gennaio 2023. Ha, tuttavia, proceduto alla correzione della motivazione ex art. 384, ultimo comma, c.p.c., qualificando espressamente la somma azionata come clausola penale ex art. 1382 c.c., e non come sanzione amministrativa, la cui irrogazione postulerebbe un’espressa previsione di legge.

I motivi quarto e quinto sono stati dichiarati inammissibili: il primo per la sollecitazione a un rinnovato giudizio di merito in ordine alla quantificazione della penale, precluso in sede di legittimità; il secondo per la genericità del richiamo agli atti di causa, in violazione del canone di specificità di cui all’art. 366 c.p.c., nonché per l’infondatezza della censura, vertendo su una domanda radicalmente nuova. Il ricorso è stato, pertanto, rigettato, con condanna della ricorrente alla rifusione delle spese processuali.