Contratti della PA e rimozione veicoli: forma scritta e nullità per difetto di impegno di spesa (Cass. civ. Sez. 2 n. 7084 del 24.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’affidamento in custodia a terzi di veicoli abbandonati su strade comunali, non vertendosi in ipotesi di sequestro, integra la conclusione di un contratto di deposito che deve essere stipulato per atto scritto ad substantiam, da soggetto legittimato ad impegnare l’Ente territoriale, e deve essere preceduto da un formale impegno di spesa. La mancanza della forma scritta determina la nullità del contratto ex art. 1418 c.c., non essendo il rapporto obbligatorio riconducibile all’Ente. Il riconoscimento del debito fuori bilancio e la conseguente regolarizzazione contabile non costituiscono sanatoria per i contratti nulli o invalidi, né comportano deroghe al regime di inammissibilità dell’azione di indebito arricchimento, non residuando spazi per la responsabilità diretta dell’amministratore o funzionario che ebbe a commissionare l’attività.

Il Fatto

Una società conveniva in giudizio il Comune per ottenere il pagamento delle spese di rimozione e custodia di dieci ciclomotori abbandonati su strade pubbliche, asserendo che per due di essi vi era stato un incarico informale della Polizia Municipale e della Questura. Il Tribunale accoglieva solo parzialmente la domanda, ritenendo fondata l’eccezione di prescrizione. La Corte d’Appello, invece, riformando la sentenza, riconosceva integralmente la pretesa creditoria, qualificando l’affidamento dei veicoli come un valido negozio di deposito e reputando legittimo il debito fuori bilancio per l’espletamento di pubbliche funzioni e servizi e applicabile la prescrizione decennale.

La Motivazione della Corte

La Cassazione, accogliendo i primi tre motivi di ricorso, richiama il proprio consolidato orientamento, espresso in particolare dall’ordinanza n. 21710/2019, per affermare che l’obbligo di rimozione e custodia dei veicoli abbandonati grava sull’Ente proprietario della strada ai sensi dell’art. 14 del codice della strada. Tuttavia, quando l’Amministrazione sceglie di avvalersi di strumenti negoziali, il rapporto che si instaura con il privato affidatario ha natura privatistica e convenzionale e deve conformarsi alle regole dell’attività negoziale della Pubblica Amministrazione.

In tale contesto, la mancanza di un previo formale impegno di spesa e, soprattutto, l’assenza di un accordo scritto concluso da un soggetto legittimato ad impegnare l’Ente, determinano la radicale invalidità del negozio di deposito, non potendo i verbali di affidamento supplire a tali carenze. La Corte precisa che le norme sui contratti della P.A., anche se conclusi iure privatorum, richiedono la forma scritta a pena di nullità, essendo la stessa finalizzata a consentire i controlli sull’azione amministrativa. La mancata regolarizzazione dell’ordinazione, nel termine di trenta giorni previsto per i lavori di somma urgenza, non consente di ritenere sussistente un valido rapporto obbligatorio con il terzo.

Quanto al debito fuori bilancio, la Corte esclude che il riconoscimento di cui all’art. 194, comma 1, lett. e), d.lgs. n. 267/2000 possa operare come sanatoria di un contratto nullo. Tale procedimento, di natura discrezionale, consente di far salvi gli impegni di spesa già assunti con specifica obbligazione, ancorché sprovvista di copertura contabile, ma non introduce una deroga al regime di inammissibilità dell’azione di indebito arricchimento, né può supplire alla mancanza di un valido titolo contrattuale. La pretesa della società, pertanto, non trova fondamento negoziale nei confronti del Comune, vertendosi in una ipotesi di nullità per difetto della forma scritta ad substantiam e per violazione delle norme sulla contabilità pubblica.

Non ricorrendo la necessità di ulteriori accertamenti in fatto, la Corte cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta l’originaria domanda della società, condannandola alla rifusione delle spese di tutti i gradi di giudizio. I motivi di ricorso concernenti la quantificazione del dovuto e il termine di prescrizione restano assorbiti, in quanto prospettabili solo in presenza di un valido titolo negoziale da far valere nei confronti dell’Ente.