Difetto di istruttoria nell’adozione delle tariffe ambulatoriali SSN: annullamento con efficacia differita (TAR Lazio n. 10668 del 10.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
In materia di determinazione delle tariffe per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale, l’Amministrazione è tenuta a svolgere un’istruttoria adeguata che valuti criticamente i presupposti tecnico-economici alla base delle proprie determinazioni, in conformità alle indicazioni metodologiche fornite dall’Agenas nel parere obbligatorio reso ai sensi dell’art. 8-sexies del D.Lgs. n. 502/1992. Dall’obbligo di motivazione non è esonerata l’Amministrazione allorché ritenga di discostarsi dalle riserve critiche espresse dall’organo tecnico nazionale, pur non vincolative. Il campione di strutture pubbliche e private selezionato per la rilevazione dei costi standard deve essere rappresentativo della realtà di mercato e la relativa metodologia di selezione deve essere conoscibile. La scelta di fare riferimento ai tariffari regionali, ai sensi dell’art. 8-sexies, comma 6, lettera c), del D.Lgs. n. 502/1992, presuppone una verifica circa la circostanza che gli stessi derivino da analisi concrete dei costi e non da mere politiche tariffarie. Il difetto di istruttoria è causa di illegittimità del decreto ministeriale di definizione delle tariffe, il cui annullamento può essere disposto con efficacia differita, per consentire la rinnovazione dell’istruttoria.

Il Fatto

I ricorrenti operano nel settore dell’assistenza specialistica ambulatoriale in regime di accreditamento con il SSN, svolgendo attività di diagnostica per immagini, analisi di laboratorio, prestazioni polispecialistiche e riabilitazione. Dopo una lunga sequenza di interventi normativi, che avevano reso necessario un adeguamento delle tariffe ai nuovi Livelli Essenziali di Assistenza, è stato adottato il D.M. 23 giugno 2023, con decorrenza dal 1° gennaio 2024. La definizione è stata, però, nuovamente modificata dal D.M. 25 novembre 2024, pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 302 del 27 dicembre 2024, che ha sostituito le tariffe precedenti.

Avverso tale ultimo decreto, unitamente agli allegati, è stato proposto ricorso davanti al TAR Lazio, contestando il procedimento istruttorio seguito dalla Commissione Tariffe: la mancata considerazione delle osservazioni critiche di Agenas, l’utilizzo di un campione di strutture non rappresentativo e l’acquisizione acritica dei tariffari regionali.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha definito il giudizio con il sintetico richiamo alle plurime sentenze con cui la sezione ha già accolto ricorsi analoghi, ex art. 74 c.p.a.. La decisione si fonda sulla natura del parere reso da Agenas, ex art. 8-sexies del D.Lgs. n. 502/1992, e sul valore delle riserve metodologiche in esso formulate. Pur trattandosi di parere non vincolante, l’Amministrazione — avuto riguardo alla competenza tecnica dell’organo — avrebbe dovuto affrontare specificamente le osservazioni critiche relative alla costruzione e alla rilevazione del costo delle prestazioni. Il difetto motivazionale è tanto più grave in quanto, in precedenza, analoghi profili hanno già condotto la giurisprudenza amministrativa ad annullare il D.M. del 12 settembre 2006.

Quanto alla rilevazione dei costi, la Corte ha ritenuto che l’aggiornamento dei dati relativi ai fattori della produzione e degli elementi di cui all’art. 8-sexies, comma 6, del D.Lgs. n. 502/1992 costituisca un requisito imprescindibile. La valutazione tariffaria, effettuata su dati superati o non aggiornati, lede il principio di ragionevolezza e di proporzionalità che governa la determinazione delle tariffe SSN.

Particolare rilievo è stato dato alla selezione del campione di strutture: la Corte ha osservato che, sebbene il campione fosse più ampio rispetto a quello considerato per il decreto del 2006, composto da sole due strutture pubbliche, esso rimane comunque limitato rispetto all’obiettivo di individuare il costo standard. La Corte ha, inoltre, evidenziato che non sono conoscibili i criteri di individuazione delle strutture campione — soglia dimensionale, natura pubblica o privata — né il procedimento di raccolta dei dati di costo unitario per prestazione.

La Corte ha, infine, giudicato fondata la doglianza relativa al confronto con i tariffari regionali, laddove la Commissione si è limitata ad acquisire i dati senza una valutazione critica della loro metodologia di redazione: non è stato, cioè, verificato se i tariffari fossero il frutto di analisi dei costi o di politiche tariffarie.

In ragione dell’assorbente profilo del difetto di istruttoria, il D.M. 2024 e i relativi allegati sono stati annullati nella parte di interesse dei ricorrenti. L’annullamento è stato, tuttavia, disposto con efficacia differita di 365 giorni, decorrenti dal deposito della sentenza n. 16399/2025 della medesima sezione, richiamata ai fini della decisione, al fine di consentire all’Amministrazione di rinnovare l’istruttoria sulla base dei criteri individuati dalla normativa di settore, come interpretati in sede giurisdizionale. Le spese sono state compensate per la complessità della questione.