Fase esecutiva della concessione autostradale e giurisdizione del giudice ordinario (Cass. civ. Sez. Un. n. 5011 del 05.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
La controversia relativa alla fase di esecuzione di una convenzione di concessione avente ad oggetto la costruzione e la gestione di un’opera pubblica, spetta alla giurisdizione del giudice ordinario, vertendosi nell’ambito di un rapporto paritetico. La giurisdizione del giudice ordinario in materia di indennità, canoni ed altri corrispettivi si estende alle questioni inerenti all’adempimento e all’inadempimento della concessione, nonché alle relative conseguenze risarcitorie, fatta eccezione per l’ipotesi in cui la Pubblica Amministrazione eserciti poteri autoritativi. L’avvenuta impugnazione del provvedimento di approvazione parziale del progetto non determina la devoluzione della controversia alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quando la valutazione del concedente si configura come sindacato di ordine tecnico-giuridico sulla necessità, sulle modalità di realizzazione delle opere e sulla congruità dei costi, e non come esercizio di un potere autoritativo di pianificazione della rete. È ammissibile il regolamento preventivo di giurisdizione anche in assenza di eccezione della controparte, purché sussistano ragionevoli dubbi, idonei a rappresentare un interesse concreto ed immediato alla risoluzione della questione.

Il Fatto

La società concessionaria autostradale, in regime di prosecuzione del rapporto concessorio dopo la scadenza, agiva dinanzi al Tribunale di Torino per ottenere il rimborso dei costi sostenuti per interventi realizzati dopo il 31 dicembre 2017 e il risarcimento del danno per l’impossibilità di fruire del rendimento del capitale investito nel periodo interinale, pur in assenza di esplicita approvazione di alcuni progetti. Contestualmente, impugnava dinanzi al TAR Piemonte il provvedimento con cui il Ministero concedente, pur approvando il progetto esecutivo di adeguamento di un viadotto, non aveva riconosciuto alcune voci economiche ritenute spettanti in base all’atto concessorio.

La società, premesso che nessuna delle parti aveva eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, proponeva ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione ex art. 41 cod. proc. civ., ravvisando fondati dubbi sulla correttezza della scelta del giudice adito, in considerazione della giurisprudenza delle Sezioni Unite sul medesimo rapporto concessorio. Il Ministero si costituiva chiedendo dichiararsi la giurisdizione del giudice amministrativo.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite dichiarano preliminarmente l’ammissibilità del regolamento preventivo ex art. 41 cod. proc. civ. La natura oggettiva dell’interesse alla corretta soluzione della questione di giurisdizione legittima l’accesso al regolamento anche da parte del soggetto che, avendo instaurato il giudizio di merito non ancora definito, abbia poi ragionevolmente dubitato della correttezza della originaria scelta. Tali dubbi possono sussistere anche in assenza di contestazione del convenuto, purché sussista un interesse concreto ed immediato alla risoluzione della questione.

Nel merito, la Corte esclude che la controversia, attenendo alla gestione della rete autostradale, sia devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm. Richiamando i propri precedenti, le Sezioni Unite ribadiscono il principio secondo cui la stipulazione del contratto rappresenta lo spartiacque tra la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di affidamento e quella del giudice ordinario per le controversie riguardanti la fase esecutiva del rapporto. Il superamento del precedente indirizzo sulla giurisdizione amministrativa esclusiva nelle concessioni di pubblici servizi si fonda sulla progressiva contrattualizzazione della concessione, per effetto del diritto eurounitario, che ne ha ridotto la distanza dall’appalto, richiedendosi, alla stregua della giurisprudenza costituzionale (sent. n. 179/2016 e n. 178/2022), che il potere autoritativo sia effettivamente esercitato perché possa radicarsi la giurisdizione esclusiva.

Quanto alla riconducibilità della convenzione all’accordo amministrativo ex art. 11 della legge n. 241/1990, la Corte la esclude, ritenendola incompatibile con la distinzione operata dall’art. 133 cod. proc. amm. tra giurisdizione esclusiva sugli accordi e quella sulle concessioni di beni e servizi pubblici. Nel quadro normativo del d.lgs. n. 163/2006, non è più consentita la distinzione tra concessione di sola costruzione e concessione di gestione, sussistendo l’unica categoria della concessione di lavori pubblici, in cui la gestione costituisce la controprestazione principale e tipica a favore del concessionario.

Applicando tali principi al caso concreto, la Corte afferma che l’impugnazione del provvedimento di parziale approvazione del progetto non comporta la devoluzione al giudice amministrativo: la controversia attiene alla fase esecutiva, e il provvedimento impugnato non è configurabile come esercizio di un potere autoritativo. La valutazione del concedente sui programmi dei lavori predisposti dal concessionario costituisce un sindacato di ordine tecnico-giuridico sulla necessità, sulle modalità di realizzazione delle opere e sulla congruità dei costi, da compiersi alla stregua delle pattuizioni convenzionali. La Corte dichiara pertanto la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale il processo dovrà essere riassunto.