Payback dispositivi medici: atti regionali di ripiano impugnabili dinanzi al giudice ordinario per difetto di giurisdizione del GA (TAR Lazio n. 10625 del 09.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il meccanismo del c.d. payback sui dispositivi medici, per le annualità 2015-2018, costituisce un contributo di solidarietà ragionevole e proporzionato, legittimo alla luce dei principi di irretroattività e di tutela dell’affidamento, essendo il sistema già noto alle imprese fornitrici sin dal 2015. Gli atti regionali e provinciali che approvano gli elenchi delle aziende soggette al ripiano e quantificano gli importi dovuti non sono espressione di potere autoritativo, ma di attività meramente vincolata e ricognitiva: le relative controversie, involgendo un diritto soggettivo a contenuto patrimoniale, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, non del giudice amministrativo. Resta invece devoluta al giudice amministrativo l’impugnazione degli atti statali generali, infondata nel merito.

Il Fatto

Una società operante nella distribuzione di dispositivi medici ha impugnato, dinanzi al TAR Lazio, il complesso degli atti statali e regionali che hanno dato attuazione al meccanismo di ripiano del superamento del tetto di spesa per l’acquisto di dispositivi medici da parte del Servizio sanitario nazionale per le annualità 2015-2018. La ricorrente ha contestato, in via principale, la legittimità costituzionale ed eurounitaria dell’intero sistema del c.d. payback, deducendo la violazione dei principi di irretroattività, di legittimo affidamento e di libertà di iniziativa economica, nonché la natura tributaria della prestazione imposta. In via subordinata, ha censurato la quantificazione degli importi e le modalità di calcolo, lamentando altresì la mancata partecipazione procedimentale delle imprese interessate e la scarsa trasparenza dei dati utilizzati.

Con motivi aggiunti, la società ha infine contestato l’avviso con cui l’amministrazione regionale ha dato atto della misura deflattiva introdotta dall’art. 7 del d.l. n. 95/2025, alla quale la ricorrente ha dichiarato di aver aderito, pur manifestando interesse alla prosecuzione del giudizio.

La Motivazione della Corte

Il TAR Lazio ha preliminarmente ricostruito il quadro normativo, evidenziando come l’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015 abbia introdotto un tetto di spesa per i dispositivi medici, ponendo a carico delle aziende fornitrici una quota del ripiano in caso di superamento. Il Tribunale ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha dichiarato la legittimità del meccanismo per il quadriennio 2015-2018, qualificandolo come contributo di solidarietà rispettoso della riserva di legge ex art. 23 Cost. e non lesivo dell’affidamento delle imprese, costoro essendo state edotte sin dal 2015 dell’esistenza del sistema.

Quanto alla censure relative agli atti statali, la sentenza le ha ritenute infondate. In particolare, il Collegio ha escluso la violazione dei principi di irretroattività e di tutela dell’affidamento, rilevando che il tetto di spesa nazionale era già noto e che l’accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019 ha confermato, per ciascuna regione, la misura del 4,4 per cento del fabbisogno sanitario regionale standard. Le imprese fornitrici avrebbero quindi dovuto orientare la propria condotta secondo ordinaria diligenza, considerando l’alea intrinseca al meccanismo di ripiano.

Con riferimento agli atti regionali e provinciali di ripiano, il TAR ha invece dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. L’attività demandata alle Regioni dall’art. 9-ter, comma 9-bis, del d.l. n. 78/2015 si sostanzia in compiti meramente attuativo-esecutivi: verifica della documentazione contabile, definizione dell’elenco delle aziende fornitrici e imposizione del pagamento della quota, secondo percentuali già fissate dal legislatore. Tale attività, priva di margini di discrezionalità, anche solo tecnica, instaura un rapporto obbligatorio paritario tra Regione e azienda, in cui la posizione soggettiva del privato è di diritto soggettivo al corretto calcolo dell’importo, non intermediato dall’esercizio di alcun potere autoritativo. Ne consegue la giurisdizione del giudice ordinario, secondo il criterio del petitum sostanziale.

Da ultimo, il Collegio ha rigettato le censure avverso la misura deflattiva di cui all’art. 7 del d.l. n. 95/2025, escludendo la non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale. Il meccanismo di definizione agevolata, analogo a quello tributario di cui alla legge n. 197/2022, costituisce un mero beneficio per il debitore, che resta libero di non avvalersene coltivando il giudizio, senza che risulti leso il diritto di difesa.