La ripetizione di indebito dopo la decadenza consolidata dagli incentivi appartiene al giudice ordinario (Cass. civ. Sez. Un. n. 5926 del 16.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
Appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, e non a quella esclusiva del giudice amministrativo, la controversia con cui il Gestore dei Servizi Energetici chieda la restituzione delle tariffe incentivanti già erogate, quando il provvedimento di decadenza dal diritto all’incentivo si sia definitivamente consolidato, per mancata impugnazione o per intervenuto giudicato di rigetto. In tale evenienza il potere pubblicistico del GSE deve ritenersi esaurito, sicché il provvedimento di decadenza assume rilievo esclusivamente come presupposto fattuale e giuridico irretrattabile, sottratto a ogni ulteriore scrutinio. La domanda restitutoria non postula alcun nuovo esercizio di potere autoritativo e si risolve in una ordinaria pretesa fondata su un diritto soggettivo di credito, regolata dall’art. 2033 cod. civ.. L’art. 133, comma 1, lett. o), cod. proc. amm. non estende la giurisdizione esclusiva a tutte le controversie solo causalmente collegate a un provvedimento amministrativo, ma richiede che l’oggetto della lite sia l’esercizio, almeno in via mediata, di un potere autoritativo.

Il Fatto

La società ricorrente, titolare di impianti fotovoltaici ammessi alle tariffe incentivanti del c.d. Primo Conto Energia, era stata destinataria nel 2017 di un provvedimento di decadenza dal beneficio, adottato dal Gestore dei Servizi Energetici per violazioni del decreto ministeriale 31 gennaio 2014. L’impugnazione del provvedimento era stata respinta sia dal T.A.R. del Lazio sia dal Consiglio di Stato. Il GSE aveva quindi instaurato un autonomo giudizio dinanzi al T.A.R., chiedendo la condanna della società alla restituzione delle somme erogate sino alla decadenza, quale indebito oggettivo. Il T.A.R. aveva accolto la domanda e il Consiglio di Stato, con la sentenza oggi impugnata, aveva confermato la pronuncia, affermando la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. o), cod. proc. amm..

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite hanno accolto il ricorso, incentrato sulla declinatoria di giurisdizione, richiamando il criterio del petitum sostanziale, da identificare in base alla causa petendi e alla intrinseca natura della posizione giuridica dedotta in giudizio. La Corte ha valorizzato il contenuto dell’atto introduttivo del giudizio di merito, ove il GSE aveva espressamente agito per il recupero dell’indebito, precisando di aver bisogno di un titolo giudiziale per l’avvio dell’esecuzione forzata, senza rimettere in discussione la legittimità della decadenza, ormai consolidata.

La Corte ha quindi distinto l’ipotesi in cui la controversia attenga all’esercizio di poteri pubblicistici del GSE, sindacando direttamente o indirettamente un provvedimento che esprime la funzione di indirizzo della produzione energetica, da quella in cui il provvedimento autoritativo non sia più in discussione. Nel primo caso, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo è radicata; nel secondo, il potere amministrativo deve ritenersi esaurito e il provvedimento di decadenza assurge a presupposto fattuale irretrattabile.

Le Sezioni Unite hanno chiarito che i precedenti invocati dal Consiglio di Stato, tra cui Sezioni Unite n. 14653 del 2017, riguardavano fattispecie nelle quali il giudice era chiamato a conoscere della legittimità della decadenza unitamente alla richiesta restitutoria, e non l’ipotesi di una pretesa fondata su un provvedimento ormai definitivo. Hanno invece richiamato il principio, già affermato da Sezioni Unite n. 10016 del 2021, secondo cui appartiene al giudice ordinario la controversia che abbia a titolo un indebito oggettivo discendente da un giudizio amministrativo che ha definito il rapporto.

Nella specie, il giudice dell’obbligazione restitutoria non è chiamato a sindacare la legittimità della decadenza, ma solo a prendere atto del provvedimento come fatto giuridico esistente e definitivo, accertando se il titolo giustificativo dei pagamenti sia venuto meno. La domanda si risolve, pertanto, in una ordinaria pretesa restitutoria fondata su un diritto soggettivo di credito, con conseguente declinatoria della giurisdizione amministrativa in favore del giudice ordinario. Il secondo motivo di ricorso, relativo al dedotto eccesso di potere giurisdizionale per il diniego della sospensione necessaria, è rimasto assorbito dall’accoglimento del primo.