Fissazione tetti di spesa sanitaria insindacabile dal giudice ordinario (Cass. civ. Sez. 1 n. 15160 del 20.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
In tema di prestazioni sanitarie erogate da strutture private accreditate, la determinazione del tetto di spesa da parte della Regione costituisce esercizio di potere autoritativo, il cui sindacato è precluso al giudice ordinario: questi può accertare soltanto l’esistenza dell’atto e la riconducibilità a esso del comportamento della pubblica amministrazione, non già la congruità della misura fissata. L’eventuale errore nella determinazione dei parametri di calcolo o nell’istruttoria configura un vizio di illegittimità (annullabilità), non di nullità radicale, rimesso alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Dopo il 2008, i tetti di spesa si applicano indistintamente a tutte le istituzioni sanitarie, pubbliche e private equiparate, restando irrilevante la mancata stipulazione degli accordi di cui all’art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992. La comunicazione del limite di spesa alla struttura accreditata manifesta la contrarietà della P.A. a prestazioni eccedenti, sicché l’arricchimento conseguito assume carattere imposto e preclude l’azione ex art. 2041 c.c. Nei rapporti tra Regione e strutture convenzionate, la legittimazione passiva spetta all’ente incaricato del pagamento ai sensi dell’art. 1, comma 10, del d.l. n. 324/1993, trattandosi di norma speciale che prevale sulle regole codicistiche di espromissione e accollo.

Il Fatto

Una società cessionaria di crediti vantati da un ospedale classificato convenzionato agiva nei confronti della ASL e della Regione per il pagamento di prestazioni sanitarie erogate negli anni 2009 e 2010 per un importo superiore a cinque milioni di euro. Il Tribunale riconosceva solo una parte del credito, poiché le somme eccedenti il budget erano state negate in ragione dei tetti di spesa fissati con decreti regionali. La Corte d’appello, riformando parzialmente la sentenza, dichiarava il difetto di legittimazione passiva della ASL e condannava la sola Regione al pagamento della somma riconosciuta, escludendo le pretese ulteriori.

La Motivazione della Corte

La Corte di cassazione ha respinto i primi due motivi, concernenti il riparto di giurisdizione, osservando che la parte ricorrente aveva travisato il principio delle Sezioni Unite n. 28053 del 2018: il giudice ordinario non può sindacare il contenuto dell’atto con cui l’amministrazione fissa i tetti di spesa, potendo solo verificarne l’esistenza e l’eventuale non riconducibilità a esso del comportamento della P.A. L’eventuale erroneità dei parametri di calcolo configura un vizio di annullabilità, non nullità, posto che il potere di fissare i tetti è espressamente attribuito dalla legge, sicché la domanda di disapplicazione resta interna alla giurisdizione ordinaria ma va decisa considerando validi ed efficaci i provvedimenti non impugnati davanti al giudice amministrativo.

Quanto al terzo motivo, la Corte ha escluso che la natura di struttura equiparata a quelle pubbliche valga a esonerare l’ospedale dai limiti di spesa per gli anni 2009 e 2010. Dopo l’art. 79 del d.l. n. 112/2008, la programmazione regionale e i tetti di spesa si applicano indistintamente a tutte le istituzioni sanitarie, pubbliche e private equiparate. È stato altresì giudicato irrilevante il mancato accreditamento definitivo, poiché la Regione aveva comunque adottato i decreti sui tetti e la mancata stipulazione degli accordi era dipesa dal rifiuto dell’ospedale di concluderli.

La Corte ha dichiarato inammissibile il quarto motivo, relativo all’arricchimento senza causa, richiamando il principio per cui, quando la struttura accreditata è stata informata del limite di spesa, l’arricchimento della P.A. assume carattere imposto e preclude l’azione ex art. 2041 c.c., secondo Cass. n. 25514 del 2024. Inammissibile anche il quinto motivo sulla decorrenza degli interessi: la valutazione del giudice di merito circa l’assenza di una richiesta di pagamento chiara e inequivocabile nella notifica dell’atto di cessione è incensurabile in sede di legittimità, trattandosi di interpretazione di un atto negoziale.

Infine, la Corte ha respinto il sesto motivo, confermando che l’art. 1, comma 10, del d.l. n. 324/1993 individua nella Regione l’unico soggetto passivamente legittimato nei rapporti con le strutture convenzionate, quale ente incaricato del pagamento. La centralizzazione dei flussi finanziari, recepita dalla normativa regionale, esclude la solidale responsabilità della ASL e rende inapplicabili gli schemi codicistici dell’espromissione e dell’accollo.