Rinegoziazione bilaterale del contratto con la P.A. e forma scritta ad substantiam (Cass. civ. Sez. 1 n. 5556 del 11.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
La rinegoziazione delle tariffe di un contratto di appalto pubblico, intervenuta a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 15, comma 13, lett. a), d.l. n. 95/2012, ove risulti da uno scambio di proposte e accettazioni scritte tra le parti, integra un nuovo accordo contrattuale che non richiede la forma scritta ad substantiam, essendo sufficiente la forma scritta ad probationem. La ricostruzione dell’esistenza e dei contenuti di tale accordo, nonché la valutazione delle prove documentali, costituiscono un accertamento di merito, insindacabile in sede di legittimità se sorretto da motivazione congrua. Il pagamento degli adeguamenti tariffari è un fatto impeditivo che la pubblica amministrazione può provare in ogni stato e grado del giudizio. La liquidazione equitativa del danno ai sensi dell’art. 1226 cod. civ. postula il preventivo accertamento del pregiudizio e dell’impossibilità o estrema difficoltà di una sua stima esatta.

Il Fatto

La società, quale mandataria di un’ATI, convenne in giudizio un’azienda ospedaliera per sentir accertare l’illegittima applicazione dell’art. 15, comma 13, lett. a), d.l. n. 95/2012 (c.d. spending review), norma che aveva imposto una riduzione delle tariffe per i servizi di ristorazione. La società chiedeva la rideterminazione delle tariffe, l’adeguamento ISTAT e il risarcimento dei danni. Il Tribunale di Roma respingeva le domande e la Corte d’Appello di Roma confermava la decisione, ritenendo che non vi fosse stata un’imposizione unilaterale da parte della P.A., ma una rinegoziazione bilaterale del contratto, conclusasi con l’accettazione delle nuove condizioni dal 15.01.2013. Avverso tale sentenza la società proponeva ricorso per cassazione, affidato a sette motivi.

La Motivazione della Corte

La Corte di Cassazione ha esaminato i sette motivi di ricorso, riconducendoli a tre nuclei tematici: la natura della rinegoziazione, la questione della forma scritta e le domande risarcitorie.

Con riferimento al primo nucleo, la Suprema Corte ha dichiarato inammissibile il primo motivo, volto a censurare la violazione dell’art. 15, comma 13, d.l. n. 95/2012, in quanto, nonostante la formulazione come vizio di legge, la censura attaccava la ricostruzione fattuale della vicenda operata dal giudice di merito. Parimenti infondato è stato ritenuto il secondo motivo, riguardante l’utilizzo di un documento tardivamente prodotto: la Corte territoriale aveva infatti escluso di aver fatto ricorso a tale documento, basando il proprio convincimento sulla nota inviata dalla stessa società, con cui quest’ultima confermava l’applicazione delle nuove condizioni.

Sulla dedotta violazione dell’art. 11, comma 13, d.lgs. n. 163/2006, che prescrive la forma scritta ad substantiam per i contratti della P.A., il motivo è stato giudicato infondato. La Corte ha rilevato che il giudice d’appello aveva svolto una precisa ricognizione del carteggio intercorso, rappresentativo della proposta e dell’accettazione, escludendo pertanto la carenza di forma scritta. Anche il quarto motivo, relativo all’applicabilità della clausola di esclusione dell’adeguamento ISTAT al nuovo accordo, è stato ritenuto infondato, trattandosi di una mera lamentela sulla qualificazione del motivo d’appello, estranea al sindacato di legittimità.

In merito al pagamento delle rivalutazioni ISTAT, la Corte ha dichiarato inammissibile il quinto motivo, in quanto la valutazione dell’avvenuto pagamento costituisce un apprezzamento di fatto riservato al merito. La Corte ha inoltre richiamato il principio per cui il pagamento degli adeguamenti è un fatto impeditivo che la P.A. può provare in ogni stato e grado del giudizio, come già riconosciuto dai precedenti citati nel testo.

Quanto alle domande risarcitorie, i motivi sono stati dichiarati inammissibili o infondati. La censura relativa alla mancata applicazione del principio di non contestazione è stata considerata “meritale”, poiché il giudice di merito aveva motivato il rigetto sulla base della mancata allegazione del danno patrimoniale. Infine, la Corte ha chiarito che la liquidazione equitativa ex art. 1226 cod. civ. non può essere invocata senza che sia stato preventivamente allegato e dimostrato il pregiudizio e la difficoltà di una sua esatta quantificazione.

Il ricorso è stato pertanto respinto, con condanna della società ricorrente alla rifusione delle spese di lite e alla corresponsione dell’ulteriore contributo unificato.