Risarcimento da affidamento su atto autorizzatorio invalido: giurisdizione del giudice ordinario (Cass. civ. Sez. Un. n. 13441 del 09.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
La domanda risarcitoria del privato che lamenti la lesione dell’incolpevole affidamento circa la legittimità di un provvedimento amministrativo ampliativo, successivamente rivelatosi erroneo, non involge la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. In tal caso, venendo in rilievo la lesione del diritto soggettivo all’autodeterminazione del singolo nelle scelte che comportano impegno di risorse, al riparo da ingerenze illecite o da comportamenti scorretti altrui, la giurisdizione spetta al giudice ordinario. Tale principio si applica anche quando l’atto autorizzatorio sia stato rilasciato sulla base di una certificazione di conformità proveniente da un organismo convenzionato con l’amministrazione, il cui rapporto sia qualificabile come concessione di pubblico servizio, atteso che l’affidamento del terzo non s’iscrive nel rapporto concessorio ma nel diverso rapporto tra l’amministrazione e l’acquirente dei beni certificati.

Il Fatto

Una società, acquirente di apparecchi da gioco di cui all’art. 110, comma 6, T.U.L.P.S., r.d. n. 773 del 1931, aveva convenuto in giudizio l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, chiedendone la condanna al risarcimento del danno. La società deduceva di aver fatto incolpevole affidamento sui nulla osta rilasciati dall’amministrazione ai produttori degli apparecchi, nulla osta che erano stati successivamente revocati in quanto i dispositivi, all’esito di una perizia, erano risultati non conformi alle prescrizioni di legge.

Il Tribunale di Roma aveva rigettato la domanda, ma la Corte d’appello di Roma, in riforma, l’aveva accolta, affermando la giurisdizione del giudice ordinario e la legittimazione passiva dell’amministrazione, quantificando il danno emergente e riducendo il lucro cessante. Avverso tale sentenza l’Agenzia ha proposto ricorso per cassazione, deducendo, con il primo motivo, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite, nell’esaminare il primo motivo di ricorso, hanno ricostruito il quadro normativo di riferimento. L’art. 22 della legge n. 289 del 2002, modificando l’art. 110, comma 6, T.U.L.P.S., ha introdotto una nuova categoria di apparecchi da gioco, per i quali l’art. 38, comma 3, della legge n. 388 del 2000 richiede la certificazione di conformità rilasciata dall’amministrazione sulla base di una verifica tecnica. La legge prevede che tale verifica possa essere delegata a organismi di certificazione esterni, con i quali l’amministrazione stipula apposite convenzioni.

La Corte ha qualificato il rapporto tra l’amministrazione e gli organismi di certificazione come concessione di pubblico servizio, in quanto l’attività di certificazione è remunerata dagli operatori del settore che ne facciano richiesta e l’organismo sopporta il rischio di gestione economica, secondo il criterio discretivo della traslazione dell’alea, richiamando Cass., Sez. U., n. 23155 del 2024.

Ciononostante, gli ermellini hanno chiarito che il titolo di responsabilità azionato dalla società acquirente non s’iscrive nel rapporto concessorio tra amministrazione e organismo di certificazione, bensì nel diverso rapporto tra l’amministrazione e l’utilizzatore commerciale dei beni certificati. Il privato autorizzato all’esercizio del gioco non svolge un pubblico servizio, ma un’attività imprenditoriale soggetta ad autorizzazione, sicché il rapporto con l’Agenzia non è di pubblico servizio.

Al di fuori delle materie di cui all’art. 133 c.p.a., la domanda risarcitoria del privato che lamenti la lesione dell’affidamento generato da un provvedimento ampliativo poi rivelatosi erroneo, o la correttezza del comportamento della pubblica amministrazione, compete al giudice ordinario. Viene in rilievo, infatti, non la lesione di un interesse legittimo, bensì del diritto soggettivo all’autodeterminazione del singolo nelle scelte che comportano impegno di risorse, la cui protezione si realizza tramite l’imposizione di reciproci doveri di comportamento ispirati a buona fede, secondo il principio espresso da Cass., Sez. U., n. 26080 del 2025.

Nella fattispecie, la pretesa risarcitoria è correlata alla lesione del diritto all’esplicazione dell’iniziativa imprenditoriale, non alla violazione di regole incidenti sulla validità degli atti amministrativi. La Corte ha pertanto rigettato il primo motivo, dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario e rimettendo alla Terza Sezione civile la decisione sui restanti motivi, ex art. 142 disp. att. cod. proc. civ., non involgendo profili di giurisdizione.