Occupazione appropriativa: prescrizione dalla domanda e indice medio PEEP (Cass. civ. Sez. 1 n. 6651 del 20.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’occupazione e la trasformazione di un bene immobile da parte della pubblica amministrazione, in assenza di un valido decreto di esproprio, integra un illecito di natura permanente che cessa solo con la restituzione del bene, un accordo transattivo, la compiuta usucapione da parte dell’occupante ovvero con la proposizione della domanda di risarcimento per equivalente, che implica la rinuncia abdicativa alla proprietà. Ne consegue che il termine di prescrizione del diritto al risarcimento del danno per la perdita della proprietà decorre dalla data di proposizione della domanda giudiziale, mentre per il danno da perdita del godimento del bene la prescrizione quinquennale decorre dalle singole annualità. Per i terreni compresi in un piano per l’edilizia economica e popolare, la valutazione dell’edificabilità legale è determinata dall’applicazione dell’indice medio di fabbricabilità territoriale, senza che rilevi l’avvenuta edificazione o la completa urbanizzazione dell’area. L’ente delegante alla procedura espropriativa conserva il ruolo di dominus ed è responsabile in solido con il delegato per i danni da occupazione, salvo il regresso interno.

Il Fatto

Gli eredi del proprietario di un fondo occupato d’urgenza dalla pubblica amministrazione per la realizzazione di edilizia residenziale pubblica, non seguita da un valido decreto di esproprio, convenivano in giudizio il Comune e l’ex IACP, oggi Agenzia regionale, per ottenere il risarcimento dei danni. La vicenda, caratterizzata da una lunga serie di decisioni di merito e di legittimità, vedeva contrapposte le parti sulla corretta individuazione del termine di decorrenza della prescrizione, sul valore del terreno, da stimarsi con l’indice di fabbricabilità territoriale o fondiario, e sulla legittimazione passiva degli enti convenuti.

La Motivazione della Corte

La Corte di cassazione, nel respingere il ricorso principale e tutti i ricorsi incidentali, ha innanzitutto chiarito che la natura permanente dell’illecito da occupazione appropriativa comporta che la prescrizione del diritto al risarcimento per la perdita del bene decorra solo dal momento in cui il privato manifesta la volontà di abdicare alla proprietà, proponendo la domanda di risarcimento per equivalente. La Corte ha quindi ritenuto corretta la decisione della Corte d’appello che aveva individuato il dies a quo nella data di proposizione della domanda giudiziale, nonostante l’avvenuta irreversibile trasformazione del fondo in epoca precedente, in quanto tale circostanza non determina di per sé il trasferimento coattivo della proprietà.

In ordine alla quantificazione del danno, la Corte ha confermato che per le aree ricomprese in un piano per l’edilizia economica e popolare, quale strumento urbanistico di terzo livello con valore conformativo, la stima deve avvenire applicando l’indice di fabbricabilità territoriale. Tale indice medio riflette la potenzialità edificatoria dell’intero comprensorio, comprensivo degli spazi per opere di urbanizzazione e servizi, e non può essere sostituito dall’indice fondiario, riferito ai soli lotti edificatori, nemmeno quando l’attuazione del piano sia stata completata. La Corte ha precisato che l’avvenuta edificazione o la completa urbanizzazione dell’area non alterano la conformazione giuridica del fondo stabilita dallo strumento attuativo.

Quanto alla responsabilità, la Corte ha riaffermato il principio per cui l’ente espropriante, anche in caso di delega, rimane il dominus della procedura e conserva poteri di controllo e stimolo, la cui omissione integra una corresponsabilità con l’ente delegato. La solidarietà tra gli enti è stata pertanto confermata, ferma restando l’eventuale azione di regresso nei rapporti interni. La Corte ha infine dichiarato l’inammissibilità di numerosi motivi di ricorso, in quanto volti a una rivalutazione del merito non consentita in sede di legittimità o carenti del requisito di specificità.